【评论】完善事务官制度将是未来改革重点
文 | 乔新生
近日，中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》，将我国《公务员法》所规定的文官制度具体化。
在我国《刑法》中，在职务犯罪中使用国家工作人员这个概念，认为凡是在国家机关中从事公务的人员都是国家工作人员。而《公务员法》将依法履行公职，纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都称之为公务员。
概念上的不一致，客观上导致在法律实施过程中出现了许多问题。有些国家工作人员行使国家权力，而有些国家工作人员不行使国家权力；有些国家工作人员是领导干部，而有些国家工作人员则不是领导干部。司法机关和执法机关在处理案件的过程中，往往需要对行为人（犯罪嫌疑人、被告人）权力的边界进行仔细地识别，因为只有这样才能确定行为人是否利用职务之便为他人谋取利益。
早在多年前笔者就曾经指出，应当建立中国的文官制度。此次中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》，就是要落实文官制度，一方面强调分类管理的原则；另一方面建立与领导职务并行的晋升通道，不担任领导职务的公务员，也可以按照规定逐级晋升，因为只有这样，才能保护非领导干部职务的积极性。
具体来讲，文官制度的含义包括以下几个方面：首先，对文官实施分类管理。如果担任领导职务的，那么，一般由选举产生或者由行政首长提名并且经过立法机关批准；如果担任非领导职务的，那么，一般应当参加考试，并且定期接受考试和考查，根据工作业绩晋升。
由于选拔制度不同，考试方式不同，因此，必须把公务员中政务官和事务官区分开来，前者一般要经过人大考核任命，而后者则需要参加公务员考试，符合一定标准之后才能正式录用。
其次，选拔任用领导干部必须有一定的标准，一般情况下不能越级提拔；非领导干部的晋升也必须符合一定的标准，凡是不符合标准的，一律不得任用。领导干部和非领导干部在权力上有明确的差异，但是，坚持中国特色的社会主义政治制度，应当不断缩小领导干部与非领导干部工资福利上的差异。
第三，职务晋升适用于领导干部，而非领导干部必须有完善的等级制度，只要符合标准可以按规定享受一定的待遇，因为只有这样，才能建立一个基础稳定的文官制度体系。
过去学术界关注的重点是政务官与事务官选拔任用制度，忽视了事务官的考评制度。实际上，一个国家政权的稳定更有赖于事务官制度。领导干部可以如走马灯似地更换，如果没有稳定事务官的队伍，那么，要想保持政策的连续性，确保各项方针政策贯彻落实是不可能的。
中国行政改革应当双管齐下，一方面加强对担任领导职务公务员的选拔任用管理，防止出现边腐败边升官的现象出现；另一方面必须采取切实有效的措施，建立符合中国特色的事务官制度，让具有较强业务能力的事务官，依法享受相对较高的福利待遇。
把政务官与事务官的区分视作现代文官制度与古代文官制度的分水岭可能有些夸张，现代事务官制度的建立的确为现代公务员制度发展打下了坚强的基础。如果只重视政务官提拔任用，而忽视了事务官的作用，那么，在现代行政体制改革过程中就会顾此失彼，就很难建立起相对稳定的公务员队伍。
笔者的建议是，全国人大常委会应当在事务官管理方面制定明确的法律，一方面进一步明确事务官的考试选拔任用规则，另一方面强化事务官权利和责任，要求事务官必须依法履行自己的职责，充分利用自己的专业特长，千方百计地提高行政效率。如果事务官尸位素餐，那么，虽然不需要承担贪污贿赂犯罪刑事责任，但是，应当承担玩忽职守渎职犯罪刑事责任。 中共中央办公厅发布的规定，进一步明确了不担任领导职务公务员的基本福利待遇问题，为我国公务员改革制度指明了方向。
事实上，我国军队已经实行文官制度，我国高等院校和科研院所也已经普遍实行职员制度。条件许可的情况下，全国人大常委会可以考虑彻底修改我国《公务员法》，除了完善我国担任领导职务公务员选拔任用的基本条件和程序之外，应当对我国不担任领导职务的公务员考试考评规则以及职务晋升程序作出明确的规定，因为只有这样，才能鼓励更多优秀人才进入国家机关担任事务官，也只有这样才能真正建立一支精干高效的公务员队伍。
当然，事务官担任领导职务的政务官旋转门如何开启，那些长期在国家机关担任巡视员、调研员、主任科员和科员的公务员如何转化为领导职务，这是需要认真考虑的问题。但是不管怎样，我国已经确定了公务员制度改革的方向，分类改革以及完善我国事务官制度将成为中国未来改革的重点。
需要特别说明的是，考虑到我国正处在公务员制度改革关键时期，因此，中共中央办公厅印发的规定特别强调对于那些担任领导职务的干部换届选举不再提名，或者机构改革被免去领导职务担任职级的，保留原待遇，不改变干部管理权限。
这样的规定充分考虑到了我国公务员制度管理的连续性，同时也考虑到担任领导职务干部的心理落差和可能出现的情绪问题。这是中国公务员制度改革特殊阶段的制度安排，相信随着我国公务员制度不断完善，文官制度体系确立，这些问题都将成为历史。（作者：中南财经政法大学教授 乔新生）
