事业单位改革倒计时：高校、公立医院取消编制待提速
文 | 财经杂志降蕴彰
财政部、国家税务总局、中宣部日前联合发文，明确将对经营性文化事业单位转制为企业免征5年所得税、免征5年房产税等多项税收优惠政策，从而引发外界对中国事业单位改革的再度关注。
2011年启动的新一轮事业单位改革是分类推进，2020年要完成全部改革。财政部等方面最新出台的这项针对经营性文化事业单位转为企业的税收减免政策，表明中国事业单位改革有望加速。
一位不愿具名的人社部专家透露，在新一轮事业单位改革中，取消高校和公立医院编制的改革最为艰难。早在2015年，人社部就开始着手推进高校和公立医院的编制创新改革，并开始制定高校和公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法，但截至目前，人社部等方面尚无完成这项改革的时间表。
该专家透露，取消高校和公立医院的编制之所以推进艰难，主要原因之一是这项改革涉及上千万高校和公立医院的在编人员，现在来自这部分人员的阻力很大。其外，按照国务院的部署，下一步还要逐步取消高校、公立医院的行政级别，这将牵涉到高校、公立医院的大量行政管理人员。
国家行政学院公共行政教研室主任竹立家、中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧等专家在接受《财经》记者采访时表示，取消高校、公立医院的编制牵一发动全身，人社部、中编办等相关部门需要尽快制定相关改革配套政策措施，搞好取消高校和公立医院事业单位编制的试点。
取消编制仍无时间表
据前述人社部专家介绍，目前中国高校、公立医院是按在编人员和非在编人员来实施分类管理。对于编外人员，基本都是采用聘用合同、劳动合同等契约管理方式，由于编制是岗位设置、核定收支和财政给予补助的重要依据，往往都附带身份属性及福利属性，因此使得目前各项收入分配政策只能覆盖编制内人员。
现在中国高校在编人员233万、公立医院在编人员800多万，而相关部委层面上，对高校和公立医院的非在编人员还没有做过完整的统计，但据竹立家介绍，这部分人员的数量庞大，预计高达数百万。目前，高校、公立医院的在编人员和非在编人员在工资、社保、职称评定、住房补贴等方面，都存在相当大的差距。
按照2015年人社部、中编办等方面推进高校和公立医院编制创新改革的设想，对于1000多万的在编人员，主管部门将由传统的编制控制改为监督和备案，进行实名登记、统计，再往后，随着时间的推移，等到这部分人以退休、辞退等形式自然减员，主管部门才能逐步从高校和公立医院收回编制；对于数百万编外人员，则是继续采用合同聘任制的方式进行管理。
北京市最早推行取消高校和公立医院事业编制的试点。2015年5月北京市出台的相关文件明确，对北京市政府管理的高校和公立医院，将探索逐步取消事业单位编制，实行备案或者不纳编的登记管理方式。竹立家、唐钧等专家认为，2015年北京市出台的取消高校和公立医院事业编制的政策也存在明显不足，比如，对于取消事业编制之后，涉及高校和公立医院的财政经费、户籍管理、出国交流、住房补贴等问题，该文件中并未有明确规定，只是强调相关部门应准确把握事业单位改革总体要求，依据有关规定加强管理。
与北京相比，山东也在探索取消高校和公立医院编制。在高校编制创新改革方面，2017年12月中旬，山东省政府办公厅发布《关于印发山东省教育厅(中共山东省委教育工作委员会)主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称《通知》）明确，取消省教育厅(省委教育工委)"211工程"、"985工程"的组织实施职责；同时对原由省教育厅所属事业单位承担的相关行政职能也进行调整，将省级管理的中等职业学校(含普通中专、职业中专、成人中专、职工中专、农业高中以及高等职业院校、本科高校等举办的中等职业教育)的教学管理、学生管理、学籍学历、考试招生、就业指导等权限下放至各设区的市教育行政部门。
在山东省政府办公厅发布《通知》之前，山东省济南市的高新区内的所有学校都已经全部取消编制管理，涉及到的高新区内33所学校、1700多名教师，都是采取聘任制管理。
针对公立医院方面，早在2016年7月，山东省济宁市第一人民医院、市中医院等6家市直医疗机构的96个岗位(149个职位)就面向社会公开招聘，全面取消事业编制；2017年，山东省政府宣布，全省500余家公立医院、科研院所将全面建立法人治理结构，由公立医院、科研院所自主设置内设机构，实施单位人员总量备案管理，在控制单位人员总量的基础上，自主用人、自主招聘。
《财经》记者了解到，除北京、山东之外，深圳、宁夏在取消高校和公立医院编制方面的步伐也走得较快，但从目前来看，绝大多数省份还是处于观望状态，没有真正实施这项改革。
竹立家、唐钧等专家认为，取消高校、公立医院的编制之所以进展缓慢，还有一个重要原因是相关部委没有制定相应的改革政策配套措施。其外，还应该先行试点，在取得成功经验之后，才能进行大范围推广。
前述人社部专家透露，现在人社部等方面对取消高校和公立医院编制方面的改革也很谨慎，目前尚无推进这项改革的时间表。
去行政化触及利益
中国高校和公立医院都是有行政级别的事业单位。中国高校常被以行政级别来划分，有副部级大学、正厅级大学、处级大学，高校里随处可见处、委、办、科等部门，其部门主管人员也都有相应的行政级别；中国公立医院的院长是按照相应级别，被纳入行政序列，比如，北京市的很多三甲医院并不是归北京市管，而是归属卫生部、教育部、军队等，由此产生的行政级别也并不相同。
中国高校和公立医院领导和官员的身份可以随时切换，这种事业单位管理体制极易产生管制俘获，即监管者与被监管者形成合谋腐败。对高校和公立医院的去行政化改革，势必会触动部分官员的利益。
2013年11月，中共十八届三中全会《决定》明确将事业单位去行政化列为推动社会事业管理创新的改革重点，并对其实施的紧迫性予以强调，指出应加快事业单位分类改革，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。竹立家认为，加快中国高校、公立医院等事业单位的去行政化改革，不仅可以推动政府职能转型与社会事业更好地发展，而且可以极大推动现代服务业的发展，促进全社会消费升级和产业结构转型。
据《财经》记者了解，目前，在高校和公立医院等事业单位的去行政化改革方面，仅有山东、深圳等少数地方的改革力度较大。山东省2016年4月出台的《关于推进高等教育综合改革的意见》，其中明确当年将在该省将选择5所左右省属高校试点取消二级学院行政级别，实行职员制；2017年，山东省政府宣布在全省500余家公立医院、科研院所全面建立法人治理结构的同时，实际上等于是对这些公立医院、科研院一律取消了行政级别。
多位专家分析说，在概念上，法人化与行政化是相对的，对高校和公立医院等事业单位的去行政化，在很大程度上，就是真正让高校和公立医院等事业单位走向独立自主、权责对等的法人机构，成为真正的市场主体。
竹立家补充说，长期以来，中国高校、公立医院、科研机构等事业单位保留的行政级别，都是计划经济的产物。受行政级别高低的困扰，必然会造成这些事业单位的官本位、权本位思想，行政级别成了从业者的追求，大大降低了这些事业单位机构的工作效率，要彻底改变这种现状。他建议，由全国人大或地方人大来主导包括高校、公立医院在内的事业单位去行政化改革，力争按照原定的时间表推进改革。
