2019被确定为"基层减负年"，给基层减负到底怎么减?
文 | 侠客岛吕德文
3月11日晚上，中办印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》全文公布。《通知》说，2019年要解决一些困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负。
出击
十八大以来，中央狠抓作风建设。四风中的两个，即享乐主义、奢靡之风已经大为收敛，但这两年，形式主义、官僚主义却屡禁不绝。尤其反映在基层治理上，因形式主义、官僚主义造成的基层干部负担过重、压力过大的问题，已经严重影响基层正常工作的开展。
比如督查检查考核工作太多太滥、文山会海重新回潮、痕迹主义代替工作实务等等问题，侠客岛曾多次发文，基层的岛友也是踊跃留言，但不少基层干部依然困惑：为什么一直在提，我们基层却从来没有变化?
去年10月，中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，对督查检查考核工作明确监督主体，提出要压缩50%以上督察检查考核事项。
这次的《通知》，是继去年之后，中央对形式主义整治的又一次重拳出击。
心态
那么，基层干部的心态又是怎样的呢?
岛叔在基层调研发现，绝大多数基层干部真是任劳任怨。客观而言，这几年基层承担着三大攻坚战的任务，绝大多数干部是理解的，也是愿意为此付出的。在岛叔调研过的多个贫困县，几乎都有倒在扶贫一线的基层干部他们或因劳累过度而倒在工作岗位上，或因意外倒在扶贫路上。
但给基层干部负担最大的，很大程度上是精神负担，是累死累活还得不到承认的受挫感。
他们抱怨的是，做实际工作的同时，为什么要花大把的时间去做一些无用功?比如一些痕迹主义的工作、天天填表汇报，仅仅是要向上级证明自己做了事而已。而上级来督查，非要挑毛病，有时是鸡蛋里挑骨头，甚至挑的问题根本不照顾基层治理规律。
我干了这么多工作，为什么上级来个督查就能轻易否定?这种挫折感，来自于频繁的督查检查考核，根子上是源自上级的不信任。久而久之，基层干部就会产生内心抵触感，但慑于行政等级，又不得不虚与委蛇，应付了事。这其中，便产生了形式主义。
形式
人再怎么三头六臂有能力，总是超不出24小时。
就岛叔的观察，当前的乡镇、街道一级的基层，至少有一半的时间精力花在开会、整材料、陪同上级督查检查考核等内务上，真正的工作落实和为民办实事等外务工作，倒没多少时间精力了。
长此以往，基层党委政府悬浮于社会，基层干部脱离了群众。这种眼睛向上，也助长了扭曲的政绩观。比如，一些醒目的、标示性的政绩工程，广受某些基层领导喜欢。
岛叔这么多年做田野调查，跑的基层不算少，几乎每个地方都有自己拿得出手的点。这些所谓的点，或虚或实，但无一例外，都是供上级参观的。而那些会做材料，或琢磨上级意图搞点的基层干部，的确也颇受重视，晋升得也快。
岛叔看过太多让人哭笑不得的形式主义问题，比如迎检的游戏。
但凡上级有领导，尤其是重要领导来视察，下级就得布置好场景，设计好路线，甚至还要模拟一遍。有一个乡镇为了让大领导视察时满意，县委主要领导亲自踩点，还特意选一个样貌憨厚却能说会道的干部做托，到时扮演成老百姓和领导交流。原因何在?主要是上级领导的视察更像是一场仪式，是否看到真实情况倒是其次的。
一些领导还讲究排场，不能出意外要是视察过程中出现了农民上访之类的事情，不仅下级尴尬，上级也觉得扫兴，嫌下面在找事。
其实，要减少基层负担，首先要上级主要领导和领导机关以身作则。否则，上面搞官僚主义，下面就会出现形式主义，基层负担就会源源不断产生出来。所以，这次《通知》指出，调查研究、执法检查等要轻车简从、务求实效，不干扰基层正常工作。这是非常有针对性的措施。
原因
其实，作风问题仅仅是产生形式主义、官僚主义的直接原因，深层次的原因还是基层治理任务重与治理能力较低之间的矛盾。
黄仁宇在《中国大历史》中反复强调了传统中国的一个现实：大国治理却缺乏数字化管理能力，因此产生诸多问题。也就是说，在一个大的疆域中，上下级之间的信息沟通是现代化治理的基础。
但实际上，在信息传递如此高效的今天，上下级之间的信息不对称问题依然严重。本质上，督查检查考核主要就是因为上级没能对基层信息充分掌握，而产生不信任。从另一方面讲，上级如果掌握不了基层信息，就无法实现其控制权，治理目标也就无从谈起。
解决上下级间的信息不对称，主要有两个办法。
一是适当分权。客观说来，基层负担重其实是常态。这是因为，我国是一个赶超型的后发国家，基层承担了大量的国家建设任务。比如，上世纪八九十年代，基层主要工作还是收粮派款、刮宫引产，件件都是今天看起来与民争利的硬骨头。但岛叔访谈经历过那个时代的基层干部，他们都觉得那时的工作虽然累，却很有干劲。关键是因为，当时的基层有自由裁量权，上级一般只注重关键指标的结果考核，并不过多干预基层工作。基层只要做出了实绩，就会有回报无论是物质的还是精神的。
当然，那个时候粗放型的管理造成了很多问题，制造了不少矛盾，但在上下级关系上，分权与信任是调动地方积极性的重要基础，只不过现在必须要强调在党纪国法的轨道上体现分权和信任。
二是技术治理。这些年，随着互联网技术的发展，技术治理在治国理政过程中发挥了重要作用。比如，最多跑一次，让信息多跑一点，群众少跑一点，都是技术应用于社会治理的成功案例。还有，各地建立的大数据平台，在精准扶贫、低保等工作中发挥了积极作用。通过信息化技术，上下级之间的信息沟通变得更为通畅，自然会让基层减负。
然而，需要警惕的是，技术进步并不必然带来治理绩效的提高，如果官僚主义问题不解决，它还可能加剧形式主义，增加基层负担。
举例而言，利用微信群布置安排工作已成为基层工作的常态。但基层干部往往身兼多职，有时连微信都看不过来。又比如，网络视频会议和电视电话会议本是个节约会务成本的好办法。但是，很多基层干部反映，自从有了这个会议技术，会务成本降低了，开会的次数反而多了，同一个事情，非得开好几个会议，不然体现不了重视程度。
这次《通知》规定，不得以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价、少开会、开短会、开管用的会、上级会议原则上只开到下一级，经批准直接开到县级的会议，不再层层开会等，非常有针对性。
人才
说一千，道一万，基层减负最终还是要着眼于基层干部，为基层干部创造敢于担当、善于作为的空间。
《通知》这样说：坚持严管和厚爱结合，实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责有效解决问责不力和问责泛化简单化等问题，提出要有效减轻干部不必要的心理负担、切实保护干部干事创业的积极性，为担当者担当，为负责者负责。
都说得非常好!
岛叔在城管、公安等执法机关调研时，基层干部都开玩笑地说要是不背负几个处分，就不能晋升。玩笑归玩笑，但说明一个道理，人无完人，看干部同样要区分一个指头和九个指头的关系，大德不亏，人用其长。对于干部在工作中的失误，同样需要用三个区分开来的标准仔细辨别，避免随意问责，一棍子敲死。
在岛叔的调研中，很多基层纪检干部都说，约谈并不是为了处分干部，而是为了更好地保护干部。这种关爱干部的理念，尤其应该坚持。
总之，给基层减负的目的还是要激发基层的工作积极性，点燃基层干部干事创业的热情，推动实际工作。毕竟，我们事业的成败，关键还在人。
文/吕德文（武汉大学社会学系研究员）
