管涛：关于美财政部认定"汇率操纵国"的历史记录
按：近日，因货币及汇率问题多有提及，引发了市场关于广场协议的讨论。重温旧文，有助于加深对广场协议的理解。
关于美财政部认定各国"汇率操纵国"的历史记录
及后续情况的研究报告
根据《1988年综合贸易与竞争力法》(the Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)，美国财政部每半年向国会提交报告，评估各国汇率政策，确定其是否存在"汇率操纵"。报告一般在4月和10月发布。报告中，"汇率操纵国" 具体分为三类，分别是：明确的汇率操纵国、潜在的汇率操纵国和建议汇率调整的国家。至今共有三个国家和地区被美财政部判定过明确的"汇率操纵"，具体记录为：
1988年8月，判定中国台湾和韩国。报告认为汇率低估是这两个经济体顺差增长的主要原因，而其汇率低估是央行货币干预的直接结果，资本管制和管理体制旨在阻止汇率反映市场供求从而取得竞争优势。
1989年4月，判定中国台湾和韩国。报告认为两个经济体已在汇率问题上取得进展，但仍没有根本性变化。
1989年10月，判定韩国。报告认为虽然韩元已经升值但仍有指标表明存在汇率操纵。
1992年5月，判定中国（大陆）和台湾地区。报告认为中国贸易顺差很大程度上由于官方管制措施，包括高度控制的外汇留存制度和进口控制措施，这导致了中国的双重汇率体制。
1992年12月，判定中国（大陆）和台湾地区。报告认为中国继续延用双重汇率，台湾地区继续实施官方干预外汇。
1993年5月，判定中国。报告认为中国汇率体制没有任何改观。
1993年11月，判定中国。报告表示支持中国向更市场化方向发展的态度，但仍认为中国存在过度管制。
1994年7月，判定中国。报告欢迎中国于1994年1月取消双重汇率制。但1994年4月实施的更进一步的改革分割了外汇市场，对外资企业进入外汇市场施加限制。
从1994年12月起至今各期报告未判定任何经济体为明确的"汇率操纵"，对中国而言，美财政部强调中国已采取进展，改革汇率体制，整合多重汇率，放松本国企业进入外汇市场。虽然仍存在结售汇限制，但财政部认为这旨在限制进口，因此不是为获得贸易顺差或贸易竞争优势而进行的"汇率操纵"。
此外，据统计，从1988年至2007年期间美财政部发布的35份报告中累计有数十个国家或地区数百次被指称进行了不同程度的汇率操纵。在这一报告中， 亚洲国家频繁被指称操纵汇率。根据已有资料，亚洲的7 个国家（地区） 自1988 年美财政部第一份报告出具至今遭受共69 次汇率操纵指称，如果加上台湾地区被明确判定为汇率操纵的3次，达到72次。各国（地区）被指称次数和指称的具体类别参见下表。
表1：样本国家（地区） 被美国财政部历次指称为各类汇率操纵国的汇总（1）
依据美国法典，美"汇率操纵国"判定及报复措施的规定集中于22USC Sec. 5304和Sec. 286y条款。Sec.5304条就汇率问题的国际协商机制做了规定，包括多边和双边的磋商。多边磋商主要授权总统在多边磋商中保持美元汇率的稳定性以及经常项目下的收支平衡；双边磋商则授权美国财政部在与国际货币基金组织沟通的同时通过每年一次的分析报告，对是否有国家操纵汇率进行认定。一经认定，财政部将在双边和国际货币基金组织多边的两种渠道下，进行相关的磋商，并确保该国的汇率进行相应的改变。Sec. 286y则规定了财政部应当迅速与贸易代表、国务院等机构商议，并指示美国驻国际货币基金组织执董利用国际货币基金组织磋商等机制，确保国际货币基金组织采纳促使相关国家实施市场化汇率制度的措施。
从历史经验看，美国对中国、韩国和台湾地区判定"汇率操纵"后采取的主要措施为双边和多边磋商，对台湾地区曾威胁使用"301条款"，即针对损害美贸易利益和商业利益的行为、政策和做法进行调查、报复和制裁的手段，最终由于韩元和新台币升值等原因而没有发生真正的贸易报复行为。
有研究表明，美国财政部对汇率操纵判定或指责对前述亚洲7国和地区汇率的影响力不大（2）。真正有效促使汇率升值或大幅升值的判定和指责次数为18 次，占总指称次数的26%，即多数国家和地区的汇率多数情况下依然沿袭原有的趋势发展。此外， 汇率操纵判定对于汇率的影响力在各国家（地区） 又是有差异的。对于处于经济起飞阶段的国家（地区）通常使用汇率低估作为获取对外竞争力的重要手段，因此一般不理会其他国家（地区）汇率方面的要求。而经济发展程度越高的国家（地区）， 汇率操纵指称的影响力越大。
（本文成稿于2010年5月）
（1） Frankel, J. A. and Shang-Jin, Wei, "Assessing China's Exchange Rate Regime ", NBER Working Paper, No.13100, 2007.
