部分自然保护区遭遇“执法难整改难修复难” 责任边界不明部门相互扯皮
构建科学管理长效机制任重道远
自2016年中央环保督察组首次开展督察以来，多地自然保护区违规开发建设、随意调整“瘦身”、监管严重缺失等各类问题不断被曝光。而据生态环境部委托卫星环境应用中心对2018年上半年国家级自然保护区人类活动变化情况进行遥感监测发现，全国所有国家级自然保护区内，共发现141处新增或规模扩大的采石场、工矿用地、水电设施和旅游设施等重要人类活动变化情况，涉及多个省份。
《经济参考报》记者在调研时发现，过去地方侵占或破坏保护区行为的重要原因，在于片面追求发展速度而不顾生态保护，再加上早期勘界技术落后、管理法规滞后、部分保护区划线过粗等历史遗留原因，造成当前保护区陷入“执法难、整改难、修复难”的困境。
代价高昂教训深刻
对于自然保护区而言，先违规发展后治理整改的做法代价很大，成本很高，不仅会导致已有的投入打水漂，还要给相关签约方给予较高金额的赔偿。
2008年盐城东台市开展养殖业招商引资，3名苏州客商与东台市金东台农场（现为江苏金东台农业发展有限公司）签订了1000亩、租期10年的土地承租合同，投资兴建万头生猪场种养项目。该项目位于江苏盐城国家级珍禽自然保护区南二试验区，后因未取得环评手续、违规排放污染物等原因，2018年5月被列入盐城市生态环境重点问题整改清单。
然而，记者近期调查发现，这个项目整改了大半年，依然没有拆除到位。“期间组织了多次谈判，由于对方要价太高，还未达成赔偿协议，目前只停止了生猪养殖，拆除了部分养殖设施。”当地一位基层干部回复称。
记者在调查东部某沿海县级市违规撤销保护区时发现，当时申请调整的方案表面上看是环保部门起草，实为市政府主要领导授意，由于省环保部门并未批复，且因相关开发活动导致保护区失去了生态功能，便又向上一级政府申请调整。后经“绿盾2018”专项行动督办后，该保护区管理部门表示，整改要达到自然保护区级别不降低，现有面积不减少，功能不减退、力度不放松等要求，全力保护生态环境。但由于保护区内有多种类型的工业项目，所涉地块楼宇厂房林立，拆除会造成社会资源巨大浪费、市场主体安置困难等一系列问题。
素有“水中大熊猫”之称的江豚是长江生态系统的指示性物种，属于极度濒危物种。长江镇江段一直是白鳍豚和长江江豚活动比较频繁的水域之一，镇江豚类保护区由于地理位置独特，成为唯一没有被开辟为长江主航道的长江干流保护区，对于维持长江下游江豚栖息地的完整性有着重要生态学意义。2003年，该保护区升级成为长江豚类省级自然保护区。
然而，过去十年间，保护区周边逐渐频繁的人类活动打破了江豚平静的生活。首先是农业种植和渔业养殖。2009年以来，镇江豚类保护区内以“血吸虫病农业综合治理项目”等名义陆续开垦土地，农业种植和渔业养殖面积从起初的1100亩到5800亩再增至后来的7200亩，如此大面积的种植、养殖活动给保护区生态环境带来巨大影响。根据中央环保督察组的调查，镇江焦北滩、焦西滩约80％的湿地被损毁。
其次是旅游开发。2015年开始，由镇江市文化旅游产业集团有限责任公司与南京淳璞旅游开发责任有限公司合作开发的旅游项目正式动工，项目名称为大江风云影视实景园，占地面积6000亩，一期项目于2017年4月29日全面投入试运营，景区内的古村落、古集市、古兵营等板块吸引了一众对古代风土人情感兴趣的游客。
2018年6月，中央第四环境保护督察组对镇江长江豚类省级自然保护区内违法违规项目清理整治情况进行了现场检查，并于10月向江苏反馈意见，移交责任追究问题清单。
针对中央环保督察组“回头看”督察通报的问题，镇江市政府于2018年10月反馈，大江风云项目已全部拆除。镇江江滩开发管理处相关负责人说，此前在保护区内非法进行农业种植和渔业养殖的7000多亩已被全部清退，并对已退出的土地进行科学论证，研究制定生态修复方案。镇江市还对保护区生态红线范围内开展全面排查，对新发现的50个人类活动点位全部整改，并将对已拆除点位组织开展“回头看”。国网镇江市供电公司称，已配合政府部门对整片运营区域停电，已有专人负责对接景区内所有经营用户的销户申请。
“虽然整改到位了，但教训是极其深刻的，不仅已有的投入打了水漂，还要给相关签约方给予较高金额的赔偿。”江豚保护区内的相关市场开发主体称，先违规发展后治理整改的做法代价很大，成本很高。
值得注意的是，生态环境部、国家发展和改革委员会近期在《长江保护修复攻坚战行动计划》中提出，要强化自然保护区生态环境监管，持续开展自然保护区监督检查专项行动。今年6月底前，沿江11省市要完成长江干流、主要支流和重点湖库各级自然保护区自查，制定限期整改方案。对自查和整改情况，开展监督检查。
GDP崇拜导致开发无度
责任边界不明部门相互扯皮
不少受破坏的自然保护区大多存在生态为发展让路，GDP崇拜导致开发无度等问题，特别是一些保护区由于划分不清、边界不明等原因造成部门间扯皮、执法无依据。有些保护区的整改治理并非易事，甚至耗时长久。
记者调查发现，一些地方一方面醉心于争挂国家级或者省级自然保护区的牌子，一方面又为了发展地方经济，在招商引资时不告知客商实情，就将项目引进保护区，不顾环境损害隐患。在涉及后期处置时，涉事方会面临金额较大的赔偿，往往因谈不拢而产生纠纷，治理成本畸高。一些自然保护区内违法行为被通报后，有基层干部表示“是前任制造的麻烦，新官难理旧账”。
上述3名苏州客商反映，2008年与东台地方政府签订招商引资协议时，未被告知项目所在地位于国家级自然保护区，“自身也不清楚项目位于保护区，要是提前知道，谁会冒着这个风险来这投资养殖？”养殖期间，他们曾多次交纳排污费和罚款，也曾积极申请办理手续但未获批准。
记者在某省级保护区内违法建成的景区看到，这里曾吸引全国各地的游客前来游玩，门票费每人数十元。“发展目标是每年吸引百万人次游客。2016年在建设过程中，旅游局相关人员曾来考察，并对项目表示肯定，认为其符合现代旅游发展需求。”景区市场部相关负责人说。
责任与保护区边界不明导致部门间扯皮。记者调查发现，东部沿海某市在设立沿海防护林和滩涂县级自然保护区时，缺乏充分的科学研究和专家论证，导致保护区范围界址不清，且未按照规定履行申请、评审、审批、备案、公告等程序。当地执法人员还表示，“当初保护区的划定比较随意，没有明确界限，海洋与渔业部门也是近两年才定的边界，一些在保护区发展产业的企业主坦言，他们当时开发的依据是海洋渔业部门向上级部门报批获准的规划。”
长江下游某长江豚类省级自然保护区也曾存在类似问题。该豚类保护区管理处相关负责人说，江豚活动区域在水上，平日他们也是以水上巡查为主，由于岸边芦苇茂盛挡住了视线，从江滩上看并未发现生产经营活动。该长江豚类省级自然保护区2003年由市级升格为省级保护区后，2009年当地市政府也曾向上级申请明确保护区界址，但没有正式结论，只在2013年划定了生态红线，处罚也是根据生态红线。
有些是边界不清，有些还存在私自划定问题。2018年，中央环保督察组在“回头看”中指出，长江中游某市江豚自然保护区域不断瘦身，随意调整保护区范围和功能规划，导致保护区生态功能日益衰退，严重威胁江豚的生存环境。
督察组指出，2015年11月、2016年12月和2017年6月，当地市政府三次发文调整江豚自然保护区范围和功能区划，均未正式经上级部门批准。相关做法违反了国家关于自然保护区管理的相关规定。
据了解，我国自然保护区建设成就举世瞩目。但由于历史原因，我国部分自然保护区确实存在范围和功能分区不科学、不合理的情况。这些问题的整治还需要时间。
构建长效机制任重道远
需树立绿色政绩观
多位业内人士表示，应该明确部门职责，强化部门联动，完善科学管理长效机制。当前最迫切的是构建以国家公园为主体的自然保护地体系，并在自然保护地立法框架下，对《自然保护区条例》进行全面科学的修订，让保护区真正涂上“保护色”。
《自然保护区条例》制定于1994年，是自然保护区管理方面非常重要的法规制度和保障。但随着我国生态保护事业的快速发展，该条例部分条款已经明显不能适应目前情况。“一是缺乏科学的分区、分类管理制度。二是土地用途和土地权属的规定不完善，自然资源产权不明晰。三是管理机构性质、资金投入机制不明确，保护区管理机构责任大、权力小。四是处罚力度不够，违法成本极低，震慑作用明显不够。”生态环境部自然生态保护司司长崔书红说，此外，该条例在生态补偿、社区共管、特许经营等方面也缺乏具体可操作性的规定。
受访基层干部还认为，受制于过去片面的发展观和政绩观，部分自然保护区长期未依法管理，地方急功近利上项目，造成当前问题频出、整改困难、责任不明等后果。基于以上几点，他们建议，应尽快明确边界与责任，加强部门联动监管，完善法律制度，构建长效保护机制。
一是明确保护区的边界，强化生态保护。目前，镇江市推进保护区全面禁捕工作，科学规范开展江豚、水生物植物、水质等资源监测，深入实施生态修复工作，为江豚生长提供更加优质的自然环境。
“无论是省级自然保护区，还是县级保护区，其边界需尽快明确，才能按照《自然保护区条例》进行监管。”一些保护区基层干部建议，过去的一些欠账需要补上，保护责任需明确，有了物理空间上的明确，才有对违法违规行为实施监管的依据。
崔书红认为，对于早期划建、范围和功能分区不合理的部分自然保护区，要依规进行调整。2013年，国务院印发《国家级自然保护区调整管理规定》，将调整严格限定在三个方面：一是自然条件发生变化；二是人类活动频繁的建制镇和城区等；三是国家重大工程建设需要。对于先破坏、后调整甚至撤销的，是要严肃追责的。
二是明确部门职责，强化部门联动，完善科学管理长效机制。中央环保督察后，镇江市政府出台了《关于进一步加强江苏镇江长江豚类省级自然保护区管理工作的意见》，建立由分管副市长任组长，市农委、环保、海事、水利、国土、公安、文旅、卫计委、纪委监委等部门和属地政府参加的豚类保护区综合管理联席会议，整合各方面力量，不定期开展联合巡查和综合执法，一旦发现违法违规问题，坚决查处、严肃问责。多地基层环保干部建议，宜进一步强化政府责任，多部门形成合力，完善保护区长效科学管理机制。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文等人认为，保护区的管理应因地制宜、实事求是、科学纠正，建议国家相关部委以建立国家公园为主体的自然保护地体系为契机，全面修订《自然保护区条例》，对各类自然保护区开展科学调整与整合，并与其他法律法规有效衔接，为自然保护区建设管理提供更为全面的法律保障。（记者 郑生竹 朱筱 秦华江）
