不紧凑城市的烦恼：如何填满那些大城小镇

（图片来源：全景视觉）

经济观察报 宋馥李/文城市，是人类最伟大的发明。

爱德华·格莱泽在《城市的胜利》一书中说，正是城市的接近性使得交流的效率大幅提升，从而吸引了更多参与交流的人，并逐渐形成规模。

作为效率最高的空间载体，一栋现代化的摩天大楼里，可能同时发生着无数个方案推演，无数场商业谈判。人们集聚在狭小的空间内，却支配着全球的资本、商品在交易、流通。

中国改革开放四十年，是城市化的40年。人们涌向城市的脚步是那么热切：长三角，珠三角的城市，集聚了海量的人口、资本，成就了今天的城市体量，与世界城市相抗衡。

城市与人

今天，我们提出推进以人为核心的城镇化，这既是经济发展的结果，又是经济发展的动力。当一个新的城市或者街区，涌现川流不息的人群，迸发浓厚的商业气息，那当地的经济增长一定不会很差。反之，我们就该对它的城市化捏一把汗了。

但是，我们遗憾地发现了诸多城市化的悖论：一些城市建好了规模宏大的楼宇，却缺乏产业和人口；一些已然宣布饱和的城市，人们仍然对其趋之若鹜。

从南到北，从沿海到内地，从一线城市到小县城，众多新区新城，因空置率过高，人口吸引力不足，出现了空旷的楼宇和缺乏人气的街道，被冠以“空城”或“鬼城”的名头。

这些城市背后，无一不隐藏着房地产泡沫破灭、资金链条紧绷乃至断裂、城市发展缺乏产业支撑等诸多风险。

周其仁教授在北大国发院博士论坛上，对中国城市“摊大饼”的问题给出了良策，他主张用“紧凑城市”来解决城多人少的尴尬境遇。他认为，中国的城市摊的太大，需要收拢才能变成有活力的城市。

然而数据显示，过去五年中，中国仅有19个城市出现城缩人增的情况，绝大多数城市仍在开足马力扩建城市，各种新城和新区还在开疆拓土，且扩建速度远远超过人口增长速度。

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心在2013年的一项调研发现，全国各省市（包括县级市）已规划超过3000个新城和新区，其中有20个省份中，平均每个市至少有一个新城新区，规划最多的城市是沈阳，共19个，而广东省平均每个市有1.78个。

近期，《中国城市建设统计年鉴2017》正式发布，我们得以从翔实的数据统计中去观察：从2013年到2017年，在这5年的时间里，这些快速生长的城市，究竟有没有实现预期的人口增长？

数据，让我们陷入了沉思。

进化论

人口一直是考量城市发展的重要指标，城市之间的人口流动，很大程度上是经济发展所驱动的。而合理的人口结构，也是城市可持续发展的动力。

目前，中国设市城市建成区面积超过100平方公里的城市已有128个，对比2013年增加22个。其中，山东、江苏、广东建成区面积较大的城市更多，从建成区总面积来看，广东省独占鳌头。

从排名靠前的城市也可看出，沿海开放省市基础建设较为发达，人口吸引力更强。北京、重庆、广州、天津、上海、东莞、深圳、成都、南京和西安这10个城市，其建成区面积是中国的TOP10，这既是历史成因，也是经济发展使然。

从2013年到2017年，就城市的建成区增长面积而言，一二线城市表现突出，也表明大城市的经济活力对外来人口的吸引力更强，人口的流入又加快这些城市的扩城速度。

但人口流入和城区扩张如何保持一个适度的比值？就是一个科学问题。过去五年，全国城市建成区面积增长率约为17.49%，人口增长率约为13.44%，可见中国城市建设都趋向于“先建设、后引人”。

从此次推出的紧凑城市榜来看，排在前面的城市，多为沿海和南方一些城市，尤其是上海，始终是中国最为紧凑的城市，空间利用效率最高。

对于城市而言，人口的增长代表着这个城市的发展潜力。以成都、重庆、西安、昆明为代表的西部城市，扩张速度十分明显。城区人口增长情况较好的是成都，增加近300万人口，并保持13.49%的年均增长速度。而反观北京、上海，增长明显乏力，北京已经宣称连续两年出现了人口下降，并归功于非首都功能疏解。

而另一方面，鄂尔多斯、张家港、韶山等城市建成区面积与城区人口不增反降，值得深思。这些城市的人口大多流向本省的省会城市，如何在与省会城市的角逐中找到优势，应是当务之急。

以曾以“鬼城”之名著称的鄂尔多斯为例，2013年到2017年，其建成区面积又增长了3.84平方公里，城区常住人口却减少了11.09万人。与其相邻的另一个城市乌兰察布，建成区面积五年间增加了10平方公里，常住人口却减少了3.41万人。

这些数据表明，空城化的隐忧，仍始终萦绕着这些城市。

那些不紧凑城市

作为紧凑城市榜的反面，不紧凑城市榜给我们的冲击或许更为直观。在不紧凑城市的前20名的城市，多数位于边疆省份，这些省份的城市，不同程度存在着不切实际的城市规划，在土地利用上贪大求洋。

城市建设按照人为的“预期”进行人口规划，是造成“空城”现象的“罪魁祸首”。正是基于对人口流入趋势的错误判断，才导致城市规划大手笔，基础设施投资按照这样的规划来实施，最后造成了严重的浪费。

而在城市建设中，同样存在很多误区，很多城市的规划盲目追求“高大上”，到处是绿地、生态公园、宽马路和大广场，这样的城市空间只会吸引城市白领，对于更广泛的传统产业的就业人口来说，没有留出与他们相适合的生存和就业空间。

国家发改委城市与小城镇研究中心首席经济学家李铁认为，这样的城市规划目标，实际上是发展房地产，因为城市景观和高大上的形象，与房地产的概念相匹配，这客观上就抬高了更多人口进入城市的门槛，形成了人口排斥的机制。

这种规划思路的结果，就造成了城市的不紧凑，人口流入难以实现，甚至是负增长。

即便在紧凑城市榜单里，违反规律的空城化仍然存在。以广州南沙新区为例。早在1993年，国务院批准设立南沙经济开发区，2012年批准《广州南沙新区发展规划（2012－2025）》。这份规划显示，2025年南沙经济开发区常住人口规模将达到230-270万人，而公共设施、市政基础设施等均按照300万人口规模进行配置，投入了上千亿的资金。

从确立南沙新区到现在，已经过去二十多年，但南沙新区的人口仅72.5万，现实人口增长趋势与预期还有遥远的距离。

这五年来，中国各城市建成区面积与城区人口差额不断扩大，城市扩建速度已经远远超过城区人口增长速度。

为了具体观测各城市建成区面积与城区常住人口之间的关系，我们定义了城区常住人口/建成区面积这一数值为城市紧凑指数，且紧凑指数小于0.5的为不紧凑城市。实际上，一平方公里容纳一万人，也是住建部通用的标准。《河北雄安新区规划纲要》就提出，以1万人/平方公里的标准，进行人口密度的控制。

数据显示，从2013年到2017年，全国建成区面积增加8370.1平方公里，然而城区人口仅增加5821.7万人，按上述标准，新建的城区面积中，仍然需要有2548.4万人的缺口。

2017年的数据显示，有44个城市的这一比值低于0.5，占样本城市的6.92%。这意味着，这些城市，存在强烈的空城隐忧。

从不紧凑城市榜单中可以看出，共有嘉峪关、吐鲁番、日喀则、石嘴山、钦州、鄂尔多斯、乌兰察布、金昌、营口、承德、拉萨、六盘水、连云港、衢州、威海、伊春这16个地级市入榜，其余城市都为县级市。

可见，中国地级城市建设规划有很大问题，这些城市大部分因其城市建设速度太快、人口增长乏力，而使得城市衰败和人口流失严重。

如何填满人

既然缺乏人气，当然就要想法设法吸引人口。从2017年开始，中国城市的所谓“抢人大战”称得上硝烟弥漫。但这些抢人大战，仍然是以学历为准入条件。

李铁认为，当一座城市制定的人才准入以学历为标准时，事实上对大多数城市服务人口形成了排斥，看待一个城市的扩张和发展，更重要的是看第二代第三代，城市的活力，取决于人口的低龄化和后代的受教育水平。

全世界绝大部分移民城市的成功，原因在于外来人口后代的受教育水平的提高，为城市人口提供了充足的高素质劳动力的后备军。

李铁认为，当前一些城市提出的城市人才准入条件，仍有强烈的短视行为，忽视了更有活力、与城市就业需求吻合的外来农业转移人口，实际上是等于放弃了城市的未来发展机会。

人们进入城市的脚本从未止步，如果一些在减少，那另一些肯定在增加。

从数据中可以看到，中国人口流动的大体趋势，仍然是从偏远的欠发达地区，向沿海、发达、省会城市流动。更为严重的是，中西部一些城市的产业机构，不能满足农村人口的劳务需求，人口仍纷纷流向大城市，这些城市的发展大大受限。

更有甚者，一些明明已出现了人口流失的城市，仍然在继续扩建城市，以辽宁沈阳、广东揭阳最为典型。

我们建立了指数变化模型，用以观测五年后不紧凑城市的变化情况。

初步预测，未来五年内，共有52个城市会沦为不紧凑城市，其中可能性最大的便是广东揭阳。在过去五年的数据中，其城区常住人口减少127.81万人，而建成区面积却增加28平方公里。而在数据变动趋势中，现有的“不紧凑城市”，仅有9个城市可能会摆脱空城隐忧。

从繁复的数据分析中，我们可以得出这样一个共识：城市的胜利，不是行政主导的造城运动的胜利，而应该是人们用脚步投票的胜利。在这只看不见的手的指挥下，政府顺势而为，就能成就一个区域经济新贵，一旦背离了市场逻辑，即使禀赋再好，也不会赢得未来。

（实习生汪文琪对此文也有贡献）