巨灾保险试点五年：尚未形成完备的保险体系，个人参与度低

记者 | 梁宙

在台风灾害频发的广东，启动了巨灾指数保险试点的城市近日再增加一座广州。广州市政府购买的巨灾指数保险选择台风、强降水两项灾害因子，保费由市、区政府按照1:1分摊，其中台风保险金额3.5亿元，强降水保险金额3亿元。

广州市的试点，探索推出了市区保费分担和赔款到区等创新机制模式，巨灾保险的赔付金额直接支付给政府，这将在节约政府救灾时间和提高效率方面发挥作用。

作为我国海岸线最长的省份，广东省直接面向南海、太平洋，成为台风最偏爱的地区。据中国天气网公布的数据，从1949年开始到今年8月为止，共有166个台风直接登陆广东沿海，平均每年有2到3个，远超其他省份。

每年，在广东登陆的台风都给当地带来了严重影响。2018年9月，据南方网报道，受台风山竹影响，广东省21个市115个县（市、区）835个乡镇受灾，受灾人口273.97万人，直接经济损失108.63亿元。

为了减轻救灾资金的财政负担，广东省首创了巨灾指数保险的模式，以政府作为投保人和被保险人，以触发巨灾的参数如连续降雨量、台风等级等作为支付赔偿的依据，触发预设保险赔付条件后，保险公司在短时间内将向政府进行赔付，支持政府开展灾难救助、灾后公共设施修复重建、灾后社会救助、日常防灾减灾等工作。

2016年7月，在湛江、韶关、梅州、汕尾、茂名、汕头、河源、云浮、清远、阳江等10个地市开展试点，保费由省市两级财政配套出资，涵盖台风、强降雨、地震三类重大自然灾害。

此后两年间，在袭击广东的强台风海马、强台风天鸽、台风山竹等造成的灾害中，均触发了巨灾指数保险赔付阈值，承保机构迅速向当地政府支付了赔款。

首都经济贸易大学保险学教授庹国柱对界面新闻表示，广州这种巨灾指数保险是政府购买的财政型巨灾保险，主要解决的是每年相对刚性的、较小的财政救灾预算与偶然的、巨大的灾害损失补偿之间的矛盾。

这种巨灾指数保险可以避免在平时财政救灾预算有剩余，而遇到大灾时，当年的财政预算远远不足解决巨灾损失补偿的问题。庹国柱说。

实际上，巨灾保险在我国部分城市开展试点至今，已经有五年时间。

2008年汶川特大地震发生后，直接经济损失8451亿元，保险只赔了20多亿元，占比是0.2%，引发了公众对巨灾保险缺位的思考。

2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在保险业方面提出完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。

2014年，国务院《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》也提出建立巨灾保险制度，研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。鼓励各地根据风险特点，探索对台风、地震、滑坡、泥石流、洪水、森林火灾等灾害的有效保障模式。

2014年6月1日，深圳成为我国第一个开始巨灾保险试点的城市，此后宁波、云南、四川、广东、黑龙江等地相继开展试点。其中，深圳、宁波实施的是多灾种巨灾保险试点，保障范围基本相似，深圳为地震、台风、海啸、暴雨、泥石流、滑坡等15种灾害，巨灾产品的形态均为损失补偿型保险产品，投保人均为政府，保障对象含户籍人口、常住人口以及临时来深圳出差、旅游、务工等人员，实现了全覆盖。

一个值得关注的趋势是，近年来，我国灾后损失补偿的理念从原来的完全依靠政府救助，正逐步转变为运用保险这一市场化手段来较好解决灾害损失补偿问题。

政府的灾害救助虽然是必要的，但不可能解决居民全部或大部分巨灾损失补偿，居民应当自己或在政府支持下购买巨灾保险，为自己的巨灾风险的分散和损失补偿买单或部分买单。庹国柱说。

正因此，2015年，云南大理白族自治州、四川省开展了地震保险试点。2016年，我国印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》，中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品全面销售。城乡居民花费最低十几元钱，可以购买城镇居民住宅基本保额每户5万元、农村居民住宅基本保额每户2万元的地震巨灾保险。

然而，地震巨灾保险的覆盖面还较低。据四川省地震局官网公布的数据显示，自2017年7月1日至2018年6月30日，四川地震巨灾保险累计承保164.3万户, 累计保额422亿元，实现保费收入7103万元，全省15个市（州）合计承保覆盖面达到9.1%。其中普通参保人群29.03万户，实现签单保费1470万元，保费占比20.7%。

据《法治周末报》报道，上海保交所网站2017年7月6日公布的数据显示，由张家口政府全额补贴的投保户数约占目前住宅地震巨灾险整体投保户数的87%，个人参与者的比例并不是很高。

据中国银保监会数据，截至2018年11月底，城乡居民住宅地震巨灾保险累计为572.3万户居民提供风险保障2570.05亿元。

目前，我国的巨灾保险除了地震保险，在洪水等其他灾害的关注度相对较低，政府在这方面也还没有大的动作。庹国柱说，我国至今未形成一套完备的巨灾保险体系，巨灾保险虽然经过多年的探索，发展依然较慢。

南开大学金融学院保险学系教授朱铭来对界面新闻表示，中国的灾害、灾情种类多，地区间的差异显著，如地震带上面临着地震的风险，沿海地区面临着台风风险，长江、黄河流域面临暴雨、洪水等风险，各个地方实际上所需求保障的险种有着差异，导致像台风、干旱、洪水等单个灾害的保险险种不易推开。

每个人交一点钱，抗衡一些地区的巨灾风险就不是问题，但问题是有些地方的人可能会说他所在的地区将来也不可能遭受这个灾害，没必要买巨灾保险。朱铭来说，如果民众对巨灾保险的参与力度不强，积极性不高，单纯依靠政府的财力还是有限的。

长期以来，社会公众在灾害救助方面过分依赖政府，也在一定程度上阻碍了巨灾保险的发展。国民长期以来已经习惯了靠政府赈灾的救助模式，个人通过保险的方式来化解自己的风险损失问题尚未形成习惯。朱铭来说，解决重大自然灾害给居民和企业带来的损失补偿问题，政府、社会和个人都应参与和发挥力量。

朱铭来建议，在发展巨灾保险方面，政府需要提供核心资料、数据，建立一套灾害评估体系以及评估标准，未来和商业保险更多地开展合作，明确灾后重建的合理分工，同时政府在财政上应给予民众一些保险费补贴，税收上给予优惠和减免。

针对巨灾保险制度的完善，庹国柱认为，现在部分财产保险函盖了巨灾保险，如农业保险涵盖了地震、洪水、台风等灾害造成的损失；在城市，有的财产保险也涵盖了巨灾导致的损失。将来是把巨灾保险分散到各个险种里，还是专门设计和建立一种还是多种巨灾保险制度，仍需要进一步研究。