【评论】牡丹江曹园案暴露出哪些问题？罚款过低且涉嫌以罚代刑

文 | 翟瑞民

牡丹江曹园违法占地案被媒体曝光后，当地政府成立的联合调查组处置迅速。据央广网报道，曹园的所有者是黑龙江曹园文化投资有限公司，其法定代表人曹波及其项目经理已经被刑事拘留。调查组还承诺，将确认曹园违法占地、毁林、建设的具体面积、数量，尽快尽早地拿出调查结果和处理意见，向媒体和社会公布。

此事发展到这一步看似取得了一个不错的结果，未来等待曹园的，可能不止是公司负责人需要承担法律责任，这个耗时多年花费巨资建设的庄园，大概率已避免不了被强制拆除的命运。不过，当地政府及时调查追责，并不能消除人们对曹园违法占地案背后监管失职的质疑。诺大一个庄园，怎么就能违法十年依然能堂而皇之建起来呢？

数百亩国有林地遭毁，违法占地建设持续十余年，相关部门为何没能及时发现并有效制止？据央广网报道，实际上当地国土资源部门也曾动用行政手段出面制止，但是行政处罚的结果是只有罚款而没有拆除建筑恢复林地原貌。

据相关行政处罚文书显示，牡丹江市国土资源局于2009年、2015年、2018年对曹园未经批准违法占地建设下达了行政处罚决定书，查处的违法占地面积分别是7000平米、5736平米、2367平米，按照每平米5元的标准进行处罚，并责令其自行拆除。三次行政处罚下来，罚款共计7万5千多元。

是的，三次处罚一共罚款7.5万元。这是不是搞笑呢？你不要说怎么才罚这点钱，几乎连罚酒三杯都算不上，这和违法带来的收益相比太低了。其实，按照《土地管理法》规定，违法占用林地的罚款标准上限只有每平米30元。而按照《黑龙江省国土资源厅土地资源违法行为行政处罚自由裁量权基准》，对于曹园这种未经批准或骗取批准，或者超过批准数量，非法占用土地的，处以每平方米5元的罚款也是有法可依。

近年来，国内违法占地案件频发，处罚标准过低确实是个不断被提到的老大难问题。曾有地方国土资源部门工作人员抱怨，违法占地的处罚标准太低，是违法占用土地频繁出现的一个重要原因，也增加了执法人员的执法难度。但是，法律规定跟现实脱节需要修改了，那是法制部门和人大会议需要及时应对的，对于执法部门来说，不能因为处罚标准过低就执法不作为，更不能为自己的监管失职开脱。

实际上，《土地管理法》也规定，拒不停止违法行为、侵害群众权益、造成较大社会影响的，还可处以每平方米30元的罚款；还规定，对违法占地继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止，不自己拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

对于这些条款，可以发现牡丹江当地执法部门并没有穷尽执行，对于曹园的违法占地行为也仅仅停留在了以罚代管以罚代拆甚至以罚代刑。因为《中华人民共和国刑法》第三百四十二条也有规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

在牡丹江市自然资源局官方网站上，关于2018年土地执法结果通报中，对于涉及曹园的牡国土资监罚【2018】37号行政处罚决定书，处罚结果显示为拆除未履行，罚款已缴纳。可以在曹园方面缴纳罚款后，土地执法机关对此就没有了下文，要不是媒体捅出来这个大篓子，说不定下一份行政处罚决定书又会只是罚款了事。

此前有明白人对类似违法占地案指出，国土部门不断下发处罚决定书，白纸黑字看起来似乎是依法行政，各项程序完备，但细细梳理会发现，这种文书式执法只是做做样子，不敢硬碰硬，执法窘态显露无遗。所以我们也有必要追问，牡丹江执法部门没能执法到底，到底是懒政不作为，还是说因为违法一方的后台太硬或者保护伞还在罩着？

而且一边是违法建设，一边是招商引资。可以看到，黑龙江省文化和旅游厅官方网站2015年曾发布该项目招商引资信息显示，曹园项目建成后，年营业收入约为1.83亿元，年利润8000万元，投资回收期15年。

在曹园事件中，监管部门互相推诿扯皮的行事作风并非单例，如果仅仅是一个部门因为执法不作为放任了违法行为的蔓延，那追究问责起来倒也好算账，但是，如果集体性的或者普遍性的有法不依、执法不严、违法不究，那就是涉及整个行政管理生态的问题了。