专家解读“深化放管服改革，降低制度性交易成本”

●　政府工作报告中与简审批优服务有关的诸多具体内容，能够更好地激发市场主体的活力，让市场主体做到法无禁止即可为

●　营商环境好转的根本性标志是市场的法治化程度得到提高，市场的发展是按照市场自身的规则来进行，而不是通过行政命令、政策、红头文件来推动

2019年政府工作报告指出，激发市场主体活力，着力优化营商环境。我国有上亿市场主体，而且还在不断增加。把市场主体的活跃度保持住、提上去，是促进经济平稳增长的关键所在。

3月5日，政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏在回答记者提问时称，目前的市场环境与当前企业期待、与经济发展的需要相比，还有一定差距。政府工作报告提出了一系列优化营商环境、激发市场主体活力的重大举措。

在全面推进依法治国大背景下，2019年政府工作报告围绕优化营商环境提出多项重大举措，有力地强化了法治保障。《法制日报》记者就此采访了业内有关专家。

降低制度性交易成本

促市场经济健康发展

政府工作报告指出，要深化放管服改革，推动降低制度性交易成本，下硬功夫打造好发展软环境。

中国消费者协会副会长、中国人民大学法学院教授刘俊海认为，“深化放管服改革，推动降低制度性交易成本”，需要从优化政府和市场的互动关系入手，放管服三管齐下。“放”即简政放权，压缩行政审批权，把市场、企业、社会的权利还给市场、企业、社会。“管”包括事前监管，即市场准入，市场主体的核准登记以及产品的审批备案等，完整的管理还包括事中监管及事后监管。“服”即服务，服务于消费者权益保护、投资者权益保护，服务于中小微企业的发展，服务于大众创业、万众创新等。

“近年来，在简政放权方面取得的成绩是非常明显的，特别是商事登记制度改革以来，注册资本实缴制改为认缴制，取消了最低注册资本限制；货币出资也取消了最低要求，年检改为了年报。在充分肯定放管服改革取得的成绩时，也要正视还存在的短板。我认为，事中监管还有待加强。有些事件经媒体报道引起社会各界广泛关注后，再进行处罚，如权健事件、疫苗事件等，有一定滞后性。下一步有效降低制度性交易成本的做法应该是进一步实现关口前移，在事中监管上下工夫，把短板补上。”刘俊海说。

刘俊海认为，优化政府服务水平也是未来的一项主要任务。现在有的地方还存在懒政惰政怠政现象，这也会导致制度性交易成本增加。深化放管服改革要做到放管结合，该放的坚决放掉，该管的一定管好，这样就可以更好地降低制度性交易成本，提高交易效率，促进市场经济健康发展。

3月6日，全国政协十三届二次会议第二场记者会召开，主题为“政协委员谈优化营商环境、促进民营经济高质量发展”。在此次记者会上，全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦称，“发展民营经济，我们要靠政策，更要靠法治。中央民营企业座谈会以后，各地各部门行动很快，也出台了很多政策，应该说民营企业生存和发展的环境正在发生积极的变化。但是我也听到有些民营企业反映，他们说我们所要求的其实并不是什么额外的优惠、特殊的照顾，更不是吃偏饭。我们要的是平等发展的条件、公平竞争的环境。政策支持很重要，但更重要的是，不因短期政策变化而变化的稳定的法治环境”。

“改革开放四十年，经济发展取得了巨大成绩，已经建立了社会主义市场经济体制并不断完善。在这一过程当中，民营企业起到了比较重要的作用。在改革开放初期，我国民营企业几乎为零，到了改革开放四十周年的时候，民营企业的发展和贡献可以用‘56789’这串数字概括，‘5’是民营企业对国家的税收贡献超过50%；‘6’是国内民营企业的国内生产总值、固定资产投资以及对外直接投资均超过60%；‘7’是高新技术企业占比超过了70%；‘8’是城镇就业超过80%；‘9’是民营企业对新增就业贡献率达到了90%。”国家行政学院教授竹立家说。

竹立家认为，从民营企业目前发展所面临的困境来看，最根本的问题有三个方面。第一个是融资难，第二是民营企业法律保障不到位，第三是行政部门对民营企业运行还会有干扰。放管服改革的一个重要内容是为民营企业发展提供更大的发展空间。实际上，2019年政府工作报告围绕民营企业融资、法律保障、减少政府干预等方面采取了大量措施。在社会主义新时代，要真正推动中国经济全面深入更快更好发展，提高中国经济发展动力和效率，就需要通过深化放管服改革，推动降低制度性交易成本，促进民营企业继续发展。

简审批优服务

便利投资兴业

政府工作报告指出，以简审批优服务便利投资兴业。市场配置资源是最有效率的形式。要进一步缩减市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实。政府要坚决把不该管的事项交给市场，最大限度减少对资源的直接配置，审批事项应减尽减，确需审批的要简化流程和环节，让企业多用时间跑市场、少费功夫跑审批。今年，要对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革，使企业更便捷拿到营业执照并尽快正常运营，坚决克服“准入不准营”的现象；在全国推开工程建设项目审批制度改革，使全流程审批时间大幅缩短。推行网上审批和服务，加快实现一网通办、异地可办，使更多事项不见面办理，确需到现场办的要“一窗受理、限时办结”“最多跑一次”。持续开展“减证便民”改革行动，不能让繁琐证明来回折腾企业和群众。建立政务服务“好差评”制度，服务绩效由企业和群众来评判。政府部门做好服务是本分，服务不好是失职。

刘俊海认为，简审批优服务的根本仍是深化放管服改革。“简审批”主要就是放权和加强监管，“优服务”就是提升服务水平。

“‘简审批’就是简化审批程序，取消不需要的审批，能备案的就不审批，能够有效承诺的也可以把审批改为承诺制。另外，需要事后监管的也可以简单审批。总而言之，法律规定必须保留审批的项目，要简化审批程序，法律没有规定必须审批的项目，原则上可以取消审批。”刘俊海说。

刘俊海认为，政府工作报告中与简审批优服务有关的诸多具体内容，能够更好地激发市场主体的活力，让市场主体做到法无禁止即可为。对于普通人创业、投资来说，还应重点关注“准入不准营”的问题，即允许企业进入市场，给企业颁发发营业执照，但具体到某个行业，还得办理行政许可。因此要把政府工作报告中有关内容落实到位，真正解决这一问题，使人们可以更加便利地创办、投资企业。

“在关键性的市场准入门槛这个环节上，既要鼓励创办、投资企业，同时也要加强预防道德风险。比如市场上曾出现过这样一种现象，即‘被老板、被老赖’。有些人在自己不知情的情况下姓名被盗用，身份证信息被他人用来注册公司，一旦相关公司成老赖了，被盗用个人身份信息的人就会成为资金不到位的股东，还会被纳入失信黑名单。再如，工商登记手续经过简化之后，出现了一些私募投资公司。其中有些私募投资公司还有待进一步规范，个别私募投资公司甚至存在非法吸收公众存款等违法违规行为。另外，在P2P领域，也有一些互联网金融企业会去钻政策的空子。改变上述情况，是简审批优服务需要进一步努力的方向，不仅要强调提高市场运营效率，而且还要提高市场主体质量。”刘俊海说。

维护公平竞争秩序

优化监管执法方式

政府工作报告指出，以公正监管促进公平竞争。公平竞争是市场经济的核心，公正监管是公平竞争的保障。改革完善公平竞争审查和公正监管制度，加快清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。政简易从。规则越简约透明，监管越有力有效。国家层面重在制定统一的监管规则和标准，地方政府要把主要力量放在公正监管上。推进“双随机、一公开”跨部门联合监管。深化综合行政执法改革，清理规范行政处罚事项，坚决治理多头检查、重复检查。对监管者也要强监管、立规矩，决不允许搞选择性执法、任性执法，决不允许刁难企业和群众。

竹立家认为，市场监管主要依靠政府有关部门依据相关政策、法律进行监督管理。过去，有些地方在市场监管方面存在一些不公正的行为，甚至出现在缺少政策依据、法律依据的情况下，随意对待民企管理者和民企员工的现象。此次政府工作报告提出以公正监管促进公平竞争，充分说明对国企和民企的监管是一视同仁的，要彻底改变以往忽视对国企监管或者有意给民企找茬之类的现象，不断优化营商环境，让民营企业享有自身的权利。

刘俊海认为，以公正监管促进公平竞争，就是要维护市场的公平竞争秩序。现在相关监管部门，比如国家市场监管总局，正面临角色转型，过去讲得更多的是产业政策，现在讲得更多的是竞争政策。特别是对国企、民企、外企要建立中性平等的竞争政策。

“过去，市场监管对象大多为个体户、中小微企业、民企等，相对而言，国企受监管程度偏低，对一些跨国企业的监管也需要加强。如果本着促进公平竞争的目标，就需要公正监管。”刘俊海说。

“监管方面的有些制度也实行数年了，并不是现在才开始改革。为什么有的民营企业过去会对此有所埋怨?这是因为任何法律、制度都是靠人来执行的，由于个别执法者的责任感不到位，出现乱作为不作为的情况，会消解相关法律制度的善意，使其无法充分发挥作用。总体来看，法律制度并无欠缺，监管规则也比较明确，但是监管过程需要监督，监管者自身需要监督。”竹立家说。

竹立家认为，此次政府工作报告中提出“推进‘双随机、一公开’跨部门联合监管，推行信用监管和‘互联网+监管’改革”，在优化监管执法方式的同时，强调了监管的规范性和制度性，明确了监管部门的责任，这是非常大的进步。

推动降低涉企收费

鼓励大众创业创新

政府工作报告指出，以改革推动降低涉企收费。深化电力市场化改革，清理电价附加收费，降低制造业用电成本，一般工商业平均电价再降低10%。深化收费公路制度改革，推动降低过路过桥费用，治理对客货运车辆不合理审批和乱收费、乱罚款。两年内基本取消全国高速公路省界收费站，实现不停车快捷收费，减少拥堵、便利群众。取消或降低一批铁路、港口收费。专项治理中介服务收费。继续清理规范行政事业性收费。加快收费清单“一张网”建设，让收费公开透明，让乱收费无处藏身。

刘俊海认为，降低涉企收费应是推动市场经济发展的一个重要内容，全面建成小康社会，是国富民强的社会。因此，以改革推动降低涉企收费不仅有助于降低企业负担，增强企业竞争力，鼓励大众创业创新，而且有助于从根本上涵养税源，最终能够增加国家财税收入，改善社会公共服务水平。

竹立家认为，降低涉企收费已成为全社会共同的呼声，也是相关部门一直在推动的工作。2019年仍然存在经济下行压力，民营企业的成长对于中国经济稳步发展有着重要作用，降低涉企收费的积极意义十分明显，能够使得民营企业有更多的资金来创新发展。

刘世锦认为，通过改革，民营企业会有一种获得感。他们感觉到在平稳发展、公平竞争上实实在在得到了好处。

“充分运用法治手段优化营商环境，对于进一步完善社会主义市场经济体制，全面深化改革、全面依法治国，推动社会诚信建设，增强我国经济的国际竞争力，进一步改善民生，都有重大的现实意义，也有深远的历史意义。”刘俊海说。

“营商环境好转的根本性标志是市场的法治化程度得到提高，市场的发展是按照市场自身的规则来进行，而不是通过行政命令、政策、红头文件来推动。过去，有些地方的营商环境不理想，一个重要原因就是在市场建设过程中，行政干预不当与相关法律制度发生冲突。比如，一家民营企业依照法律法规去某地投资，但在投资过程中正巧碰上当地政府权力交接，进而使得这家企业面临一些意想不到的障碍，投资行为甚至都可能失败。这种事例过去曾经出现过，需要引起重视。营商环境最终取决于法治环境。”竹立家说。

（原题为《依靠法治优化营商环境》）