陈海仪代表：建立一体化处理机制，保护未成年人权益预防犯罪

陈海仪在建议中提到，“青少年强则国家强，青少年兴则民族兴”。少年儿童是国家和民族的希望。我国现行《中华人民共和国未成年人保护法》明确规定了各部门对未成年人的共同保护责任。各单位也在不同的领域致力于未成年人权益保护工作与违法犯罪预防矫治工作，以广州为例，广州法院与多部门联动打造了“羊城金不换”少年司法品牌，广州市民政、法院、检察院、教育、公安、卫计委联合印发《广州市监护困境儿童安全保护工作指引》《广州市监护困境儿童安全保护工作指引》，市团委积极推动12355广州青少年服务台工作等，均取得了一定成效。但是，由于信息不对称、机制碎片化、部门联动梗塞、责任分散监督问责难，青少年权益保护和预防犯罪处理机制缺乏整体布局。具体个案在处理时不流畅不精准，存在诸多障碍，在维权领域工作多年的承办人员也深感每一个个案处理起来都费力费时，取得的效果很难起到辐射示范作用，即便是同类型的个案也缺乏借鉴意义。要让未成年人合法权益得到最大限度地保护，要让青少年远离违法犯罪的诱惑和侵蚀，不仅需要一个强有力的引擎打通所有障碍还要有一套一体化处理机制，才能实现未成年人权益保护与犯罪预防的整体效果。

陈海仪认为，目前在未成年人权益保护与犯罪预防上还存在以下困难：

1.前端宣传指引机制缺失导致求助难、发现难，报告难。未成年人保护法许多条款规定较为原则，没有具体的实施方式及实施部门，落地性较差。经向幼儿园、中小学、中职学校等各个层面的教育机构了解，无论是学生、家长、老师、校长，超过95%都表示不知道当发生亲子关系纠纷、孩子出现网瘾、青春期困惑、校园欺凌等状况时，他们可以有什么了解、咨询、求助的途径，当问题反映给老师、家长、学校时，他们也不明晰下一步该如何规范处理，“向谁报告、谁可帮助、谁来解决”的困惑普遍存在，固定而有效的帮助渠道宣传，即使是少年工作者，也并不明确。由于对社会公众缺乏相应的有效指引，自然群众就难以准确寻求帮助。

2.中端启动保护与预防犯罪手段的职责划分不明导致联动难。未成年人保护法虽然规定了共同保护原则，但每一方面的保护（如家庭保护、学校保护、社会保护等）都往往规定了多个部门都有交叉保护的职责，具体到哪个职责属于谁，保护效果要达到什么程度、谁有最终界定保护权落实部门，谁又有监督问责的权力，并不明确。具体到个案处理时，由于各部门都规定有责任，但又都没有具体明确的责任划分，可能就会出现要么多头保护多头管理、要么互相推诿、无人保护，或者出现一盘散沙、重复保护的问题。以12355青少年综合服务平台为例，在某未成年人权益受侵害案件向平台紧急求助时，由于没有明确有约束力的对外转介工作机制、畅通的协调保护流程，12355的功能就会出现从前端接听热线、接待咨询、个案分类评估，一直延展至中端离开热线平台线下寻找有权部门、协调相关部门，后端对青少年事件直接予以干预、回访、个案归档，甚至可能会出现靠12355工作人员一个或几个人单打独斗，又或者存在必须利用自己私人关系转介办案的窘境，联动机制完全失效或不能及时启动，更没有紧急处分的机制，个案长期如此毫无章法的处置，很容易打击接案社工的工作积极性，也影响未成年人权益保护与预防犯罪的效果，合力难以形成。

3.监督问责机制缺失导致处理难、无法实现常态化。成立未成年人保护委员会，并设置办公室进行组织、协调相关部门做好未成年人保护相关工作已成为各省市的普遍探索，但实践中，大部分未保委办公室设在同级共青团，作为群团组织，在开展个案工作时沟通协调力度有限，面对推脱或拒不配合的部门难以具备监督问责的能力，部门责任界限不清的案子往往成为各部门推诿的“骨头案”，即使是被指定由某个部门来处分，在开展时也会感到工作缺乏依据，其部门不应负总责。

为有效整合未成年人权益保护与犯罪预防职能与资源，使未成年人权益保护与犯罪预防案件实现集中汇总、高效流转、及时办理。陈海仪提出的具体措施建议如下：

1. 建议未成年人保护法与预防未成年人犯罪法一并修订，以便制度措施联动，一体打造青少年事务综合治理格局。未成年人权益保护与犯罪预防一体化处理机制（以下简称一体化处理机制）的顶层设计必须以法律先行，两法一并修订，可以实现未成年人权益保护与预防犯罪机构相通、层面相连、责权利统一。

2.一体化处理机制的关键制度设置，首先应是公众指引机制的设定。为解决信息不对称、机制不透明的困境，建议在未成年人保护法、预防未成年人犯罪法总则中明确规定各地应结合实际情况制定面向群众的指引机制，让人民群众能够清晰了解当发生青少年相关事件时可以咨询、求助报告的路径、报告的义务、提供保护的主体、干预的流程、具体措施的落实等，辅以公交、地铁、电视、网络等公益宣传手段加强整体宣传力度。

3. 一体化处理机制的最大保障来源于机构强有力的引擎作用。明确未成年人保护及预防犯罪工作委员会（也可以该委员会为青少年政策委员会）在未成年人保护工作的领导地位，赋予委员会对各行政主管部门、群团组织的青少年事务拥有管理监督问责的权力。设立国家层面的未成年人保护及预防犯罪工作委员会，在民政部设置对口办公室负责委员会日常事务工作，机构设置符合当前机构改革的职权划分。同时，自上而下地推进各省、市、区县、乡镇党委或人民政府成立相应层级的未成年人保护及预防犯罪工作委员会，办公室设在同级民政部门，配置必备的工作人员，将工作经费列入同级政府财政预算等，确保资金、人力、场地、权责到位，真正意义上成为未成年人一体化处理机制的统筹协调机构。

4.细化相关规定，构筑未成年人一体化处理机制流程。一是确定前端信息汇总平台。建议将12355青少年综合服务平台作为前端信息汇总平台，要求公安、教育、消防、妇联、民政各单位在接到涉及未成年人权益保护与犯罪预防案件时，也及时将案件转介至12355进行汇总。而12355仅承担热线咨询服务工作和个案接单评估工作，不延伸至后端保护工作。二是明晰后端一体化处理流程。后端一体化处理工作由未保委作为流程的启动和管理监督考核问责青少年事务的唯一管理方，对应每一种类型的保护法律只明确规定一个主管行政部门，如学校保护的主管行政部门就只能是教育部，该部门是未保委的成员单位，一旦出现未成年人保护法里面的保护事务或预防未成年人犯罪法里面的学校预防违法犯罪事务和校园事件处理事务时，就应该由该行政主管部门负责制定相关的规章制度并落实相关的个案处理，经过未保委评估认定该青少年个案属于学校事务，委员会就只启动且仅能启动教育部门的管理处分流程，杜绝过往多头委托多头启动无法问责的状况。在两法修订中明确各种保护直接负责部门；赋予未保委指定转介、督办问责、汇总归档、类案研判职能；在两法中明确各责任部门依法按期回复未保委案件处理结果，处理情况与单位综合考评挂钩。

5.确立定期公布机制。将未保委的工作成效，未成年人权益保护及预防犯罪的数据研判、类案处分等情况，建立定期向公众发布的制度，以形成人人参与、人人尽责的青少年权益保护及预防犯罪社会治理大格局。