地方债发行开门红
文/《财经国家周刊》记者 刘琳
导读：发行加速跑，并不意味着可以突破安全线。
2月22日，财政部发布数据显示，2019年1月，全国发行地方政府债券4180亿元。这一数字与2018年形成鲜明对比，不仅一改往年1月往往零发行的传统，还比2018年一季度地方政府债券发行总量高出接近2000亿元。
地方政府债券的这一提速局面，从2018年底就已蓄势待发。2018年底，全国人大常委会授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元，而往年的下达时间都在当年全国两会召开之后。
提速升级
更为细分的数据显示，地方债发行提速，主要得益于新增债券的发行。在1月份已发行的4180亿元的地方政府债券中，有3688亿元为新增债券，另有492亿元为置换债券和用于偿还部分已到期政府债券本金的再融资债券。在新增债券中，新增一般债券为2276亿元，新增专项债券为1412亿元。而2018年整整一季度均没有发行新增债券。
地方债发行的火爆场面，或将远不止于1月份。多位财政领域专家表示，参照过去两年地方政府债券发行规模，以及2019年稳增长预期，预计全年地方政府债券的发行总量可能在4.3万亿左右，一季度发行规模可能达到甚至超过1万亿元。
除发行节奏整体提前之外，2019年，地方政府债券市场还将进一步升级。中国财政科学研究院孙洁表示，专项债品种扩容和债券市场更加规范将成为2019年地方债市场优化的重要体现。
从专项债品种来看，2018年，全国已发行土地储备专项债、政府收费公路专项债以及棚户区改造专项券等多个品种。
除了棚户区改造、土地储备等，一些地方还积极探索，发行了其他种类的地方政府专项债券。比如，四川省就地震灾区重建、扶贫开发、供水、水利等多个项目发行专项债募集资金。
孙洁表示，2019年，乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域，可能都将成为地方政府项目收益专项债的主要探索对象。
中国国际经济交流中心研究员徐洪才表示，在债券市场的优化上，利率市场化、透明度等方面将进一步提升。以市场参与主体来说，主要依靠全国性商业银行和股份制银行为市场参与者的格局正在发生变化，保险、券商、农商行等市场金融机构也正在进入这个市场，成为地方政府债券的参与主体。
稳增长利器
地方债发行提速的背后，凸显“稳增长”意味。
徐洪才表示，往年地方债发行在年初一直保持较慢节奏，2018年地方债更是出现上半年无债可用的局面，下半年又开始突击发债。
“与往年相比，2019年地方政府支出可能还面临两个掣肘。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌说。
一是在防风险的大背景下，地方政府以往的融资渠道，比如城投、私募、信托，以及部分违规渠道将进一步收紧或严查，地方政府支出从“旁支”或“歪路”上获得的支持将继续减弱。
二是伴随着房地产市场调控的持续，2019年地方政府的国有土地使用权出让收入或将缩水，目前有多省下调了2019年政府性基金收入增速的预算，甚至有部分省份预计政府性基金收入将出现负增长。
“在这样的局面下，开好发行地方政府债券这个‘前门’，就成为地方政府在2019年必做、抢做的功课。”张斌说。
徐洪才表示，经济下行压力增大，稳增长更加需要基建投资托底，地方债发行提速意味着今年一开年地方政府就可发债进行基础设施建设。
孙洁对记者表示，新增债券中，专项债更与地方基建挂钩，专项债重点支持方向包括优先保障在建项目的资金需求、避免“半拉子”工程的出现，以及解决存量隐性债务项目政府拖欠工程款的问题。同时还侧重补短板，公路、城市轨道交通、水利、环保防污、棚户区改造等重大基建工程，是目前已发行专项债的主要投向。
财政部部长刘昆在2019年初就贯彻落实中央经济工作会议精神接受媒体采访时表示，要求各地1月份启动发债，部分一季度不具备施工条件的如东北地区等，可以结合实际适当延后。决不允许出现因新增债券迟迟不能发行影响重大项目进展情况。
资金层面的支持在基建动工上已见效果。刚过完春节，天津、江苏、广东、山东、河南、四川、湖南等多地就集中启动了一批千亿元的重大项目。比如2月13日，31个粤港澳大湾区建设重大项目集中开工；2月19日，湖北武汉轨道交通19号线开工建设等。
从一季度预期来看，以天津为例，天津市交通运输委规划一季度开工26项交通运输建设项目，计划投资13.4亿元，是2018年第一季度完成4.5亿元的3倍。
防风险依旧
地方政府债券发行加速跑，并不意味着可以突破安全线。“防风险攻坚战同样是2019年的重要任务，所以地方政府债务的监管是不会放松的。”孙洁说。
近期，财政部多次在公开场合谈及控制地方政府债务风险问题。在1月15日国务院新闻办公室召开的新闻发布会上，财政部部长助理许宏才强调，增加地方政府专项债券规模，不意味着放松对地方政府债务的管理。要在发挥政府规范举债积极作用的同时，进一步规范债务管理，严格控制地方政府隐性债务风险。
在1月23日的财政部新闻发布会上，财政部预算司副司长郝磊表示，要确保法定债券不出任何风险。
张斌认为，地方政府债券在2019年提前发行，本身就有疏解风险的意味。在目前已发行债券中，有492亿元为置换债券和用于偿还部分已到期政府债券本金的再融资债券。“借新还旧能够在一定程度上缓解或延后地方政府的偿债压力，避免地方为了急于还债而违法违规举债。”
2019年将加大规模发行的专项债，如何确保还本付息、降低风险？
多位专家对记者表示，可能主要包括两个方面。一是严格监管政府性基金在使用优先性上的安排。郝磊表示各地安排有关政府性基金预算时，首先用于到期专项债券还本付息。
另一方面则是专债专还。比如土地储备专项债，就要由项目对应并纳入政府性基金预算管理的土地出让收入来还本付息。而收费公路专项债，则要由项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入来偿还本息。
“将专项债券与其项目资产、未来收益严格对应，确保项目全生命周期和各年度均实现收支平衡，通过锁定单个项目风险，防控专项债券的整体风险。”郝磊表示。
