两会面孔｜张雪樵：为世界公益司法保护提供中国方案
全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵
“公益诉讼”是当前检察机关的“高频词”。近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）从最高人民检察院获悉，中国检察公益诉讼制度从2015年7月开始试点，2017年7月正式成为法律全面实施，但仅2018年，全国检察机关共办理公益诉讼11万件。
同样，2018年也是检察公益诉讼制度全面实行之年，最高检还为此成立了公益诉讼检察厅。今年年初，具体负责此项业务的最高检第八检察厅亦正式亮相。
中国检察公益诉讼还存在哪些不足和困难？如何通过探索实践为世界公益司法保护提供中国方案？2019年全国两会期间，澎湃新闻（www.thepaper.cn）就此专访了全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵。
张雪樵：2018年是检察公益诉讼制度全面实行之年。全国检察机关聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全等民生领域，共办理公益诉讼案件11万余件，其中民事公益诉讼案件4000余件、行政公益诉讼案件10万余件，实现全国检察机关办案全覆盖。
张雪樵：检察公益诉讼工作全面推开以来，办案情况出现的特点包括：一是办案数量持续快速增长。2017年7至12月共立案9918件，办理诉前程序案件8937件；2018年1至6月立案数与诉前数分别为前半年的2.25倍和2.05倍；7至9月三个月，立案数与诉前数分别为上半年的1.45倍和1.5倍。9至12月，立案数与诉前数分别为第三季度的1.8倍和2.1倍。
二是诉前程序案件占比较高，行政机关诉前阶段整改率较高。2018年，各级检察机关共办理公益诉讼案件10万余件，其中办理诉前程序案件总数的96.96%，相关行政机关纠正违法或履行职责比例占97.15%，比试点时期增长20个百分点。
三是食品药品领域案件量增幅较大，占比不断提高。2018年共立案食品药品领域公益案件4万余件，从试点期间占比不到1%，增长到36.34%。
四是刑事附带民事公益诉讼案件占比较高。2018年起诉案件中，刑事附带民事公益诉讼占所有案件类型的76.70%。
张雪樵：实践表明，检察公益诉讼在公益保护体系中发挥着越来越大的作用，能够有效解决公地治理难题，作为推动社会治理法治化的制度优势愈发显现。
一是有效维护了公共利益。通过办案督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原210余万亩，督促回收和清理各类垃圾、固体废物2000余万吨；督促查处、回收假冒伪劣食品40余万公斤，督促查处、回收假药和走私药品9000余公斤。
二是促进了国家治理法治化。我们通过典型案件办理，引导行政机关开展领域、区域或行业的整治，起到办理一案、警示一片、教育一面的效果。
三是激活了公益保护制度。在民事诉讼案件办理过程中，检察机关注重引导、支持、建议符合条件的社会组织及时提起公益诉讼，并提供专业支持和帮助。在行政公益诉讼案件中，通过检察建议督促相关行政机关依法履行保护公益职责，增强了行政机关依法行政的积极性。
下一步，公益诉讼检察工作仍然要加大力度，在办理案件的基础上更加注重工作机制建设，进一步丰富、完善和发展中国特色检察公益诉讼制度，为世界公益司法保护提供中国道路、中国方案。
绝大多数行政机关都能履职纠错，采纳率逾九成
澎湃新闻：检察机关办理的公益诉讼案件中，有的是在诉前程序阶段结案，有的是向法院提起诉讼。符合什么条件的案件才需要起诉？
张雪樵：无论是诉前程序，还是提起诉讼，都是为了推动解决公益受损问题。对经过诉前程序，有关行政机关没有履职整改，有关社会组织没有提起公益诉讼的案件，我们才提起诉讼。
对于行政公益诉讼案件充分履职的标准，需要把握三个要件：一是从行为要件上看，是否有效制止违法行为。相关主体侵害公益的违法行为直接损害公益，如果这些违法行为没有停止，公益损害必然会持续发生，负有相关监管职能的行政主体的“充分履职”就无从谈起。
二是从结果要件上看，受损公益是否得到有效保护。即使违法行为不再持续，但受损的公益并未得到有效恢复，公益受侵害的状态仍在持续，负有相关监管职能的行政主体当然不能束手旁观。
三是从职权要件上看，在前面两者均未达到的情形下，是否穷尽行政手段。具体而言，如果已经保护了公益，并且不存在新的公益侵害，一般也就失去了督促其依法履职的诉讼空间。而如果前两者均未实现，但行政主体已经穷尽了法定的履职手段，就不宜对行政主体进行督促。
这三个判断要件是有先后顺序的，前两者为先，“穷尽行政手段”是判断是否充分履职的最终标准。
从办案实践看，绝大多数行政机关收到诉前检察建议后都能积极履职纠错解决问题，在两个月法定期限内全面、正确履行职责达97.2%。
同时，对于因为种种原因导致诉前检察建议不能落实的，负责任地提起诉讼，通过庭审，最大限度发挥警示教育功能，有力推动解决一个领域、一个方面、一个时期的社会治理问题。
澎湃新闻：过去一年，有关诉前检察建议的整体落实情况如何？
张雪樵：2018年，全国检察机关共提出行政公益诉讼检察建议十万余件，相关单位采纳整改率达97%。
还存在不少困难和问题，提高行政案件起诉量
张雪樵：当前检察公益诉讼工作还存在不少困难和问题:一是互联网、安全生产等领域侵害公益现象突出，人民群众反映强烈，但尚未纳入检察公益诉讼范围。
二是符合检察公益诉讼特点规律的法律规范体系尚待发展完善，民事诉讼法、行政诉讼法关于检察公益诉讼制度的规定仅各一个条款。检察调查保障、跨区划管辖等法律制度尚需进一步健全完善。
三是环境损害鉴定还存在鉴定机构少、费用高、周期长等问题。
四是专业人才短缺是目前的一个短板，亟需培养补充专业人才。这些问题，需要我们下大力气从法律政策层面，用改革的方法推动解决。
张雪樵：2019年公益诉讼检察工作将持续保持办案力度，进一步提高办案的质量效果和规范化水平。围绕生态环境和资源保护、食品药品安全等领域人民群众反映的突出问题重点发力。正确处理办案数量与质量、效果之间的关系，更加注重办案质量和监督的精准性。提高行政公益诉讼案件起诉数量，推动解决起诉类型不平衡问题，优化诉讼案件结构。
今年，全国人大常委会将听取和审议公益诉讼检察工作情况报告。我们还将继续推动建立跨省级行政区划生态环境和资源保护行政公益诉讼等工作机制，破解全流域、跨区域公益保护难题。研究完善生态环境损害司法鉴定工作机制，推动解决司法鉴定难等问题。制定检察公益诉讼办案规则，完善检察机关内部线索发现移送、调查取证、一体化办案、挂牌督办等工作机制，促进提高办案规范化水平。
