政府工作报告为经济加弹性，2万亿减税降费力度空前

面对深刻变化的外部环境与经济转型的严峻挑战，我国2018年仍实现了稳增长、防风险等多重目标，保持经济发展稳中有进的态势。

3月5日，第十三届全国人民代表大会第二次会议上午在人民大会堂开幕。国务院总理李克强代表国务院向大会作政府工作报告（下称“报告”），回顾了2018年的工作成果，并展望了2019年的任务与预期。

李克强表示，尽管2018年我国发展面临多年少有的国内外复杂严峻形势，经济出现新的下行压力，但全国各族人民砥砺奋进，攻坚克难，完成了全年经济社会发展主要目标任务。

根据报告，今年我国发展的主要预期目标是，国内生产总值（gdp）增长6%~6.5%；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格（CPI）涨幅3%左右；国际收支基本平衡；宏观杠杆率基本稳定，金融财政风险有效防控等。

“上述主要预期目标，体现了推动高质量发展要求，符合我国发展实际，与全面建成小康社会目标相衔接，是积极稳妥的。”李克强表示。

积极稳妥地实现预期目标，调控与引导是重点，尤其是如何正确把握宏观政策取向，加力提效，加强政策的稳定性与延续性，也离不开诸如金融市场开放、区域一体化、实质性减税降费等创新改革政策的配合与协调。

值得注意的是，力度空前的减税降费规模成为报告的最大亮点之一。3月5日，全国政协委员、国家税务总局副局长孙瑞标接受第一财经采访表示，增值税税率下调经过反复调研测算，是最终科学决策的结果。之所以16%大幅降至13%，主要目的是给制造业减负，因此力度很大。

孙瑞标称，目前正按照国务院要求确保小微企业社保费负担不变，即以前征多少税务机关就征多少。“税务征管社保费正在阶段性进行，由于条件不成熟，企业养老保险尚未移交给税务。”

宏观政策助力经济“减速增质”

gdp增长目标适度下调至6.0%~6.5%，体现了我国经济发展进入“减速增质”阶段，更注重提高发展质量和效益的导向。

报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏3月5日下午在国新办吹风会上表示，适当调低gdp目标符合实际情况。今年经济面临一定不确定性，经济运行月度、季度之间难免存在波动，需要增加弹性。

工银国际首席经济学家程实对第一财经记者表示，对于2019年gdp增长预期目标，一方面，这客观反映了国内外经济形势的不确定性，表现出对内外风险要素和潜在机遇的客观认识。另一方面，这一目标也顺应了中国经济“减速增质”的整体趋势，匹配了从高速增长转向高质量发展的模式转变。

“通过下调目标、扩大区间，2019年中国经济政策将有更加灵活的空间，在守住短期增长底线的同时，保证新一轮改革开放的推进，为长期经济增质奠定坚实基础。”程实表示。

为长期经济奠定基础，离不开宏观政策的引导调控。而作为宏观政策中最为重要的两项，货币政策与财政政策的目标一致性和过程配合性与经济增长密切相关。

报告指出，稳健的货币政策要松紧适度。虽然未对广义货币M2、社融规模、信贷等指标提出明确的增长指标，但报告要求，广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配，以更好满足经济运行保持在合理区间的需要。

值得一提的是，去年报告的相关表述为：保持广义货币M2、信贷和社会融资规模合理增长。

民生银行首席研究员温彬认为，今年货币政策有两个着力点：一是保持货币信贷合理增长，这可能涉及到运用存款准备金率、利率等货币政策工具；二是改善货币政策传导机制，切实解决民营企业和小微企业的融资难题。

“考虑到国际经济形势和全球主要经济体的货币政策取向，结合我国目前的经济基本面和通胀水平，今年降息还有空间。”温彬称。

李克强强调，既要把好货币供给总闸门，不搞“大水漫灌”，又要灵活运用多种货币政策工具，疏通货币政策传导渠道，保持流动性合理充裕，有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题，防范化解金融风险。深化利率市场化改革，降低实际利率水平。完善汇率形成机制，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

相比货币政策，财政政策则更为具体。

报告称，2019年积极财政政策要加力增效。今年赤字率拟按2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点；财政赤字2.76万亿元，其中中央财政赤字1.83万亿元，地方财政赤字9300亿元。适度提高赤字率，综合考虑了财政收支、专项债券发行等因素，也考虑为应对今后可能出现的风险流出政策空间。

数据显示，2018年财政赤字率定为2.6%，赤字规模为2.38万亿元。2019年赤字率提高0.2个百分点，赤字规模提高了0.38万亿元。

“2.8%的赤字率低于市场此前预期，这也反映了今年赤字率更为稳妥，也给未来政策调整留有空间。”国家行政学院教授冯俏彬告诉第一财经记者。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对第一财经记者表示，由于我国赤字仅限于一般公共预算，通过发行政府一般债券来弥补，而不包含政府性基金预算对应的地方政府专项债券，因此在观察积极财政政策时，也要关注地方政府专项债券发行规模。

报告称，今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范地方政府债务风险创造条件。

“统筹考虑财政赤字规模和地方政府专项债规模，可以发现今年积极财政政策力度还是相当大。”施正文说。

随着财政政策与货币政策的协调，并发挥政策的各自优势，程实表示，从全局来看，得益于积极财政稳定投资预期、创造优质信贷标的作用，2019年货币金融政策的传导效率有望提升。“我们预计，2019年中国经济增速将在合理区间内平稳运行，大概率落于区间上轨，增长韧性有望超预期。”

2万亿减税降费力度空前

积极财政政策力度更大除了体现在支出力度加大，更大的亮点在于减税降费力度更大。为了给企业减负，激发亿万市场主体活力和社会创造力，在2017年及2018年国务院推出超过1万亿元减税降费政策之后，2019年减税降费规模更是达到2万亿元，力度空前。

根据报告，这2万亿元减税降费政策主要集中在增值税、小微企业、个税减税和社保费降费，这一减税降费力度远超市场预期。

其中，增值税减税力度最大，具体来看，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%，确保主要行业税负明显降低；保持6%一档的税率不变，但通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，确保所有行业税负只减不增。

孙瑞标表示，增值税税率下调经过反复调研测算，是最终科学决策的结果。其主要目的是给制造业减负，因此力度很大。不过，孙瑞标认为这将使地方财政压力加大，为此地方需要过紧日子，也要主动挖潜，大力优化支出结构，多渠道盘活各类资金和资产。而中央也会加大转移支付力度来帮助地方政府。

多家企业税务负责人都表示这次减税力度超过预期，对企业影响很大。一家大型企业税务总监就告诉第一财经记者，增值税税率下调对其影响较大，由于涉及增值税进项税减少测算减税额还有点复杂，但估计一年能减税超过1亿元。

冯俏彬对第一财经记者表示，增值税税率下降幅度超出市场预期，力度很大，税率降低一个百分点对应是千亿级减收，这兑现了政府更大规模减税的承诺，体现了减税降费的决心。

不仅企业、学者感叹这次减税力度之大，连工信部部长苗圩在5日的全国“两会”部长通道上也坦言，增值税税率降低3个点“大大出乎我的意料”，因为此前内部讨论的是税率降低1个点还是2个点。

有券商预估，这一轮增值税税率下降可能减税超过8400亿元。上海财经大学公共政策与治理研究院院长助理田志伟告诉第一财经记者，增值税减税虽然是对企业减税，但是减税的收益并不会全部归于企业本身。减税的收益要在消费者与企业之间、企业与雇佣工人之间、经营者与投资者之间，以及行业的上下游之间进行分配。

田志伟研究发现，消费者在增值税减税中受益更多，大约享受了减税收益的六到七成。综合考虑各种因素之后，企业的总体利润大约上浮0.7%~0.9%。而由于减税收益会在上下游之间进行分配，不同行业的受益程度会相差较大。其中“计算机、通信和其他电子设备制造业”、“文教美工体育和娱乐用品制造业”、“批发零售业”、“煤炭开采和采选业”以及“烟草制造业”、“房地产业”等受益居前。

澳洲会计师公会中国华北区委员会委员吴嘉源告诉第一财经记者，除了降低增值税税率之外，通过采取对生产、生活性服务业增加税收抵扣等配套措施，可以增加进项扣除，完善抵扣链条，从而也实现税负降低。

除了增值税减负，今年1月针对小微企业的2000亿元减税降费政策已经出台实施，个税超3000亿元的减税政策已经在今年1月全面实施。

同时，社会保险费减负也成为降费主力。

最新消息称，从今年5月1日起，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。继续执行阶段性降低失业和工伤保险费率政策。稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。

施正文告诉第一财经，企业养老保险费率一般是20%，现在降了4个百分点至16%，有相当的力度。由于我国一些小微企业没有缴纳或没有足额缴纳社保费，为了不增加企业实际负担，报告要求在税务全面征管社保过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴。

“政府在通过加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金等方式确保社保费减负的同时，也要保障职工社保待遇不变、养老金合理增长并按时足额发放，寻求利益的平衡点。”施正文说。

他认为，从增值税税率三档并两档的大方向来看，增值税未来还有减负空间。而社保费降负也并未结束，随着社保各项改革同步，还有降负空间。

（第一财经记者杨小刚、董鑫、郭晋晖、邹臻杰对此文亦有贡献）