亚太财经观察丨沈建光：2019年两会前瞻——积极应对中国经济的近忧与远虑

作者沈建光

全国两会正在进行中，2018年以来中国经济在内外部多重不利因素叠加下面临空前的下行压力，本次会议将释放怎样的政策信号？而近忧以外，中国经济也存远虑。可以预期，除规划2019年社会经济发展工作、部署短期宏观调控政策使经济尽快企稳之外，本次会议将会有更多关于影响国民经济发展的长期关键问题的讨论。

发展目标：进一步容忍增速降档，坚持“高质量”发展

金融危机后十年，中国经济发展面临诸多结构性因素和历史遗留问题制约：一方面，受内外需失衡、投资消费失衡、工业发展大而不强等因素影响，中国经济长期高速增长难以持续；另一方面，过去的大规模经济刺激计划带来了诸多后遗症，如地方政府债务激增、产能过剩、宏观杠杆高企等，为经济发展造成长期掣肘。因此，十九大提出由高速度发展向高质量发展转变以来，经济发展目标的设定已不再简单地追求数字成绩单。

2018年至今，中国经济面临的下行压力超出预期，稳增长与防风险之间的政策协调面临考验。在经济下行已成事实的情况下，进一步容忍增速降档，为短期扭转经济下滑态势、长期经济结构优化调整留出政策空间，或是必然选择；从2019年地方政府工作报告的情况来看，31个省份中仅海南、湖北调高GDP增速目标，其余多数省份均持平或低于2018年目标。

上述背景下，笔者预期决策层对于增速降档的容忍度将进一步提升，2019年政府工作报告大概率会下调GDP增速目标，预期为6%-6.5%的区间。从前期释放的信号来看，减税降费、稳健宽松货币政策、民营经济解困、中美长期博弈、扩大对外开放、房地产调控及促进消费政策等将是工作重点。三大攻坚战仍将持续推进，但去杠杆进程自去年下半年以来已近尾声，近期的官方表态更加明确了这一点，央行、银保监会官员近期均表示“结构性去杠杆达到预期目标”，2018年中国宏观杠杆率比2017年降低1.5%，首次实现降杠杆，对于当前稳增长来讲是个利好。

短期重点：加强逆周期调控，积极应对经济下行

本次两会，短期内的工作部署重点仍将放在应对经济下行局面上，不仅要避免出现断崖式下滑的极端情况，更要尽快扭转下滑态势，使经济尽快企稳。在近期中美贸易谈判取得突破性进展、短期外部压力大概率将会缓和的情况下，对内政策上如何保持力度和效果极为关键。

货币政策方面，2018年以来货币政策放松态势明显，预计两会后宽松态势仍将延续，但是否降准仍将视货币政策政策传导的具体效果而定。中央经济工作会议及央行刚刚发布的第四季度货币政策执行报告中，货币政策表述中的“中性”两字已被删除；“稳健”二字则在近几年政府工作报告中持续得到体现，预计此次仍将沿用，具体到本轮政策，“稳健”背后的涵义将十分丰富。

一是本轮货币政策宽松“稳”字当头，拒绝“大水漫灌”。由于近期央行创设CBS支持商业银行发行永续债补充其他一级资本，市场上对于中国“量化宽松”的声音颇多。在笔者看来，央行创设CBS本身是为了提升银行资本充足性，主要应对非标规模收缩下表外资产的回表压力；且经济下行环境下，银行在获得资本补充后进行信贷扩张的能力和意愿可能依然有限，整体效果仍有待观察，现在称之为中国版QE言之过早。

事实上，基于2008年的历史教训，本轮稳增长更加注重稳增长与防风险的平衡，特别是决策层对于货币过度放水的警惕性超出以往，近期国务院总理李克强、一行两会官员密集发声，强调“稳健的货币政策没有变，也不会变，坚决不搞大水漫灌”。而从实际动作来看，本轮货币政策更加注重对于定向工具的使用，更多地聚焦于解决结构性问题，2018年至今央行全面降准仅使用一次，整体上并未大规模释放流动性。

二是在当前货币政策工具越加丰富、利率市场化深入推进的背景下，未来进行传统意义上降息的可能性不大，将更加注重传导机制的疏通。相比于是否会降息这个话题，央行当前更加关注实际贷款利率的变化。事实上，传统意义上调节贷款基准利率的重要性和实际效果已经降低，从官方表态来看，未来央行对于利率的调节将更加注重OMO、MLF等创新流动性工具政策利率对于市场利率乃至借贷成本的传导。例如，央行副行长朱鹤新近期表示“下一步央行要打通货币政策传导机制最后一公里”，截至目前可以观察到2018年四季度数据显示的金融机构人民币贷款加权平均利率已有下行趋势，四季度为5.75%，比二季度的高点下降了33个BP，票据融资、一般贷款等分项也均有所下降。笔者此前曾多次提到货币政策有效性降低的问题，期待未来央行在疏通传导机制方面做出更多努力。

 三是货币政策在逆周期调控中将会更加积极主动。央行货政司司长孙国峰早在2017年即提到货币政策目标要考虑金融周期，着重强调了货币政策在逆周期调控、危机应对等方面的作用凸显。而从去年以来央行的一系列动作来看，为应对经济下行局面，央行对现有货币政策工具进行了创新、扩展，如TMLF、CBS、民营企业债券融资支持工具等，政策工具箱不断丰富，使货币政策在应对经济金融摩擦方面能够发挥更大作用，预期这一思路将会延续。

 财政政策方面，在货币政策有效性仍待提高的情况下，2019年财政政策将发挥更大作用，真正体现“积极”。

一是推进实质性减税降费仍然是重点方向。开年以来针对小微、科创企业的减税礼包频出，根据税务总局的统计，截至目前31个省份均已发文明确小微企业“六税两费”按50%幅度顶格减征，新政策下小微企实际税负将从10%降到5%。按照财政部的提法，2019年在全面落实已出台的减税降费政策的同时，抓紧研究更大规模的减税、更为明显的降费。在此基础上，如何将减税降费落到实处，真正让利于企业尤为关键。在个税改革之后，增值税改革、社保降费成为下一步的突破口，预计两会之后相关措施将会加速出台。

二是专项债额度将会大幅增加，基建补短板力度或超预期。1月国务院提前下达了2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；考虑到此额度应在全年总额的60%以内，地方基建项目资金缺口较大，预计2019年专项债额度将会大幅增加。与此同时，2018年12月以来，发改委基建投资项目审批明显提速，涉及城市轨道、铁路、机场工程等领域，据不完全统计批复金额已超1万亿元，5G、特高压、物联网、工业互联网等“新基建”也在加速落地；各地方政府也纷纷公布重点项目投资计划，截至目前，全国有24个省区市公布了2019年交通投资计划，总额累计超过2万亿。整体来看，基建投资仍然面临财政预算及投资效率下滑双重约束，投向主要集中于交通、水利、能源等传统短板领域，但经济下行压力下，2019年基建托底经济的整体力度或将超出预期。

三是财政赤字率预计将会上调，财政预算开源节流。财政预算直接决定了减税和基建的政策空间，2019年将面临较大压力，笔者预计赤字率将上调至2.8%-3%左右。除此以外，开源节流势在必行，一方面将如李克强总理所说，通过压缩政府一般性支出进行截流，树立过“紧日子”的思想，另一方面，加强税收征管等开源方式将配合减税降费措施加速落地。

长期考量：研判影响国民经济发展的关键问题

正如前文所说，经济下行的近忧之外，中国经济也有远虑，在笔者看来，一些关键问题如不思考解决之法，或将成为长期经济发展的拦路虎。

一是2018年以来的民营经济困境值得深思。为应对短期困境，去年11月以来，以解决民营企业融资难融资贵问题为首要突破口，各方政策密集出台。央行在前期已经落地了一系列定向支持工具；近期中办、国办印发《关于加强金融服务民营企业的若干意见》，银保监会也发布了《关于进一步加强金融服务民营企业有关工作的通知》，对民营企业融资难题的重视程度可见一斑。预计随着政策的逐步落实到位，民营企业短期流动性困境将会有所缓解。尽管如此，当前的民营经济困境仍然值得深思，未来应赋予民营经济怎样的地位、如何支持其长期高质量发展？将成为两会无法回避的话题。在笔者看来，长期来看，仍要从赋予民营企业真正市场主体地位、营造公平竞争的市场环境入手。

 二是中美长期博弈下须重点考虑如何进一步扩大开放。2018年以来中美贸易摩擦一度成为影响中国经济走势的关键因素，而随着“习特会”之后中美经贸谈判在近期取得重大进展、两国有望在短期内达成协议，预计中美紧张的贸易关系将会暂时缓和。但未来中美关系并非坦途一片。中美关系作为全球最重要的双边关系，远远超过经贸关系的范畴，同时涉及技术、金融、政治、意识形态等多个维度，可以预见，中美未来关系仍将在曲折中前行。在此背景下，加速推动扩大对外开放，进一步激发国内强大的市场潜力，将是有力的应对之法。预计两会将在知识产权保护、保护外商权益、放宽外资市场准入和扩大进口贸易等诸多方面展开讨论。

三是以城市群建设推进城镇化。改革开放四十年，中国的城镇化进程发展迅速，城镇化率由1978年的17.9%，上升至2017年的58.5%。下一步的城镇化将走向何处？预计城市群建设将成为两会期间的讨论热点。中国拥有京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大世界级城市群，此外还有雄安新区的规划建设。如何将中国城市的发展视作一个有机联系的整体系统，依据城市群中不同城市的历史地理、经济现状、资源禀赋合理规划城市定位，实现城市群内部功能高效互补、专业分工深化、制度创新协同，推动区域经济一体化，将是一个长期课题。值得关注的是，近期中共中央、国务院先后印发了《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》，将雄安新区、粤港澳大湾区建设提升至国家战略的高度。

四是改善民生重点关注消费和房地产。提振消费、保证房地产市场相对稳定，不仅对于应对经济下行有重要意义，也关乎长期民生的改善，将成为两会的重点议题。

消费方面，当前消费疲软主要受到收入下滑、消费信贷收缩、财富效应缩水等多重负面因素驱动；其中，居民长期收入增速放缓和可能出现的就业压力对可选消费部分造成的负面影响较大，是当前消费升级的主要阻碍。因此，笔者认为，当前提振消费的重点仍应放在收入端，加快落实结构性改革的各项措施，顺应消费升级的大趋势。

房地产方面，近期多地已出现政策微调迹象，地方两会也大多强调“一城一策”，但“房住不炒”的基调不会改变，今年房地产调控将以“稳”为主。棚改货币化退潮之后，未来的房地产调控应更加注重改善需求侧，主要体现在结构调控上，尤其应加大对刚需群体支持力度，可酌情考虑适当下调首套房贷利率、降低首套房首付比等定向放松措施；此外，租赁住房建设力度也将进一步加大，多管齐下，将房价维持在合理区间。

2019年中国经济前低后高，期待更多领域在深化改革方面取得突破

总体来看，中国经济既有近忧、也有远虑，任务艰巨，需要积极应对。笔者认为，若相关稳增长政策力度和延续性能够得到保证，则随着政策效果的逐步显现，2019年中国经济将呈现出前低后高的走势，全年GDP增速预计在6.2%左右，能够落入估计的政府目标区间。

而长期来看，诸多关键问题的解决，仍有赖于在更多领域的深化改革方面取得突破，特别是在经济体制改革、土地制度改革、财税体制改革、资本市场制度建设以及对外开放等领域，若能大刀阔斧的推进，不仅有助于扭转短期困境，更能从长期制度上做出更多探索。值得欣慰的是，2019年中央经济工作会议表态积极，已经传递出上述信号；从近期情况来看，以“三块地”入市和科创版为代表的土地改革和资本市场改革也有加速之势，两会之后可以期待更多实质性的改革措施出台。

作者简介：

沈建光  京东金融副总裁、首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

（来源：沈建光博士宏观研究）