【专访】秦前红：《政务处分法》不能违背《监察法》基本精神
记者|王昱倩
编辑|刘海川
按照十九届中央纪委三次全会部署，《政务处分法》《监察官法》的起草工作正在有条不紊地被推进。这两项法规也已纳入2018年9月公布的十三届全国人大常委会立法规划。
监察法首次以法律的形式明确了政务处分这一法律概念。《政务处分法》将党内法规纪律转化为对公职人员的要求，作出政务处分的主体是监察机关，对象即监察对象，包括所有行使公权力的公职人员，依据包括监察法、公务员法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定、公职人员政务处分暂行规定等法律法规。而《监察官法》也将进一步明确监察官的条件、任免、等级设置等内容，为建立忠诚干净担当的监察官队伍提供法律依据。
为此，界面新闻深度专访了教育部长江学者特聘教授、武汉大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长秦前红。
政务处分法不能违背宪法、监察法的基本精神
界面新闻：中央纪委国家监委今年将重点研究起草政务处分法。为什么考虑制定这样一部法律？
秦前红：根据我看到的资料，在起草制定监察法的时候，就同时考虑到了政务处分法、监察官法，甚至也考虑到了其他有关监察的法律等。中纪委副书记、国家监察委副主任肖培于去年3月的讲话中指出，要完善监察法的配套法规制度，直接提到了起草政务处分法、监察官法。总的来说，监察体制改革到来得太突然了、太快了，作为基础性法律的国家监察法只有69条，从制度的供给上来讲，是不充分的。实践中，遇到了很多问题无法可依，这就造成供求关系的不平衡。
起草监察法时，也考虑到了时间表的问题。但不可能把所有的问题想全了、想细了再去做。按照过去调整国家机构的立法模式，一般先有组织法，再有官员法，然后是行为法或职权法。如果依照这样的立法进程，也会出现缓不济急的情况，不能符合监察体制改革的需要。现在，监察法把组织、官员和职权等问题，放在一个锅里炖，其实也没有处理得很完备、很系统。所以，先把综合性的法律制定出来，以配合监察体制改革的进程，后面再完善配套法律。
界面新闻：此前，中央纪委国家监委颁布《公职人员政务处分暂行规定》，与《政务处分法》有什么不同？
秦前红：颁布《暂行规定》至少有两方面的考虑。一是配合监察体制改革的运行。监委的职责是监督、调查、处置，处置里面就包括政务处分的问题，需要有一个规矩。另外也有立法试错的考虑。法律未出台之前，先有一个《暂行规定》，看它可不可行，哪些问题是符合实践需要的，哪些是制度建设中没有考虑到的，哪些是在实践中运行有障碍的，要通过立法改进和完善。
在我看来，《暂行规定》也有不足。第一，它的性质不明。它是由中纪委、国家监委联合颁布，那么是把它理解为党内法规还是国家监察委的规范性文件？第二，效力不明。如果是党内法规，只能管党内。如果是规范性文件，不能与上位法冲突，或与宪法不一致，不能约束监委以外的机构。第三，适用不方便。《暂行规定》提到，实施政务处分的依据，包括《行政机关公务员处分条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》等。这些规定并非协调一致的，甚至有相互打架的情况，而且其中有些是某些部门的内部规定。监察委作为具有宪法地位的机构，怎么能依据内部规定作处分呢，这也造成很多问题。
秦前红：主要是第11条：监察委员会履行监督、调查、处置职责，对违法的公职人员作出政务处分决定；还有55条、56条、57条等规定了违反监察法应承担的法律后果。都是可以作衔接的。
界面新闻：现实中监察法有哪些无法可依的情况，使得《政务处分法》的出台十分有必要？
秦前红：比如，现有的大公务员体系，公务员、法官、检察官都有选拔制度，但没有规定监察官怎么管理和如何奖惩，如此庞大的队伍要不要分不同的类型，定不同的奖惩制度？上述问题，有的在《暂行规定》中作过原则性的表述，大部分是缺失的，需要立法来解决。总之，第一要与现有的制度作衔接，第二是整合，构建一个整体的框架。比如给公职人员一个处分以后，他如果不服且申诉，我希望可以像公务员一样，去法院起诉。其实这种权利的救济，在制度上它也是没有规定得很清楚。我们谈到的这些问题，有的是在暂行规定里的，但它只是一个简单的原则性表述，有的则完全没有涉及到，需要通过立法解决。
界面新闻：《政务处分法》与《监察法》的关系是一般法与特别法，还是上位法与下位法？是完全依据监察法，还是某些方面有抵触？
秦前红：这要看立法的进程，制定的主体是怎么样的。如从调整内容来看，应该是一般法与特别法的关系。从效力来看，如果监察法是全国人大制定的，《政务处分法》是全国人大常委会来制定，就应该有不同效力位阶。当然对这个问题学界也有争议，有学者主张全国人大常委会是全国人大的常设机构，所以它们制定法律的效力应该是相同的。也可以把它们看作新法和旧法的关系。监察法出台时，有它的宪法地位，是对宪法立法的具体化。严格来说，监察法是一部基础性法律，确定了监察体制改革应该走到哪一步，边界在哪里。之后出台的法律不能与之相违背。否则我们就不清楚监察体制改革的蓝图是什么，相应地会造成路线图的混乱，产生内耗等诸多问题。总体上来说，《政务处分法》不能违背宪法和监察法的基本精神。
监察处分对象不一定是政务处分对象
秦前红：简单总结，政务处分对象不能超越监察处分对象的范围，但监察处分对象不一定是政务处分对象。国家治理是很复杂的体系，各个组织的存在要符合功能分工和功能优化的基本规律，以发挥最大的效用，提升治理能力。如果政务处分超过监察对象的范围就越界了，不符合机构之间功能分工、功能优化的道理。
为什么说，监察处分对象不一定是政务处分对象？监察对象是特别广泛也特别庞杂的。政务处分对象是公职人员的违法行为。监察法规定，监察对象还包括涉案人员、相关人员。比如公职人员受贿，行贿人可能是普通公民或者企业法人，也纳入了监察调查范围，但不是政务处分对象。一个基层自治组织的负责人，比如村长，如果他不是党员，对他是不是适用所有政务处分的措施，就要考虑特殊情况。因为他没有公职身份，有些政务处分的措施对他就不适用。
界面新闻：所以，执行公务即行使公权力的人员但非公职身份，适用于《政务处分法》吗？
秦前红：实际上要看特定情形。比如，对有些国有企业的管理人员，我们现在对国有企业界定是不清楚的，国有独资当然是国有企业，国有参股的公司是不是国有企业呢，按照公司法的规定，它有一套公司治理的制度。股东、管理层等是不是政务处分的对象呢？
总之，一部政务处分法不能就包打天下，一些行业或单位有特殊管理规定时，要通过政务处分法有一个授权，让他们根据具体情形，制定实施细则。比如，法院或检察院，为了保证独立行使审判权、检察权，有一套内部的惩戒规则，由法官、检察官惩戒委员会作出判断，是否他们滥用职权等，再由法院、检察院作出处分决定。像这样的，政务处分法不能不考虑司法运作的特殊规定。再比如一个大学被纳入管理对象，涉及到学术问题，是内部惩戒机构作出专业判断。政务处分法如果把这些问题都涵盖进去，就使整个立法的逻辑体系不协调。这时就应当采取授权的办法，政务处分法只能起一个公约数作用，它的条款是各行各业都适用的。
界面新闻：《政务处分法》与《行政机关公务员处分条例》有什么不同？它与《公务员法》的惩戒部分又有什么不同？
秦前红：首先名称不同。过去叫行政处分，现在是政务处分。其次处分适用的对象范围不同，行政处分主要适用于行政部门，国家监察体制改革后，人大政协、法院、检察院、企事业单位，特定的人民团体和社会组织如共青团、工会、妇联、证监会、法学会、基金会等全部纳入进来了。再次，处分的措施也有不同。
新法出台后，一批旧法就废止了。就比如监察法出台后，行政监察法废止了。《政务处分法》一旦颁布实施，以前关于行政处分的法律法规，大多要废止。法规、规章的位阶比政务处分法低得多。除非有特殊保留的，要通过某些程序确认它的效力。
界面新闻：政务处分既然是一种外部惩戒，如果被处分人不服，能提起诉讼吗？
秦前红：从法律的基本原理出发，有权利的受损一定要有权利的救济。我更希望未来的设计中有外部救济渠道。当然这还要看政治决断以及立法机关的考量。有了司法审查，某种程度上会对监察权的运行带来不便甚至困扰。监委作为反腐败高效权威的机构，在制度设计时有一个初衷，是不希望有太多外部的介入。如果对政务处分不服，经过内部复议程序后，还可以到法院去告，这对监察权的运行会产生什么后果，我估计立法者会做审慎的沙盘推演。连带产生的一个问题是，假设在这个层面上都允许外部介入了，那为什么在监察调查期间、留置期间不允许律师介入，不允许其他机关介入？这就产生了制度设计逻辑的打架。这点可能是立法中争议的焦点，是立法者很头疼的问题。
界面新闻：您对《政务处分法》有什么立法建议？
秦前红：第一，立法要遵循公开性、民主性的原则，吸纳专家学者社会大众好的意见。第二，要把我们过去多年来机关单位内部的行政、纪律处分运行的经验得失做一个梳理，吸纳到立法中去。第三，借鉴国外好的立法经验。
员额制能实现监察队伍的优化
界面新闻：《监察官法》立法通过后，监察官将成为公务员队伍中，区别于法官、检察官的第三种官，怎么理解监察官？
秦前红：中国的监察体制改革是前所未有的，如果不是想构建监察人员制度的特殊性，完全可以有一种办法，比如全国人大常委会出台一个决定，监察人员的管理参照公务员、法官检察官的管理办法进行。现在单独建立一个法，就意味着单独建立一个制度，包括管理、惩戒、选拔任用等，都会有一些独立的制度设计。
界面新闻：展望制度设计，监察官会不会实行员额制？现任的监委工作人员会不会全部成为监察官？
秦前红：这个问题很复杂，涉及方方面面。首先是如何处理存量。已经到了纪委和监察队伍来的人，是不是一定要全部转进去变成监察官。其次是增量，监察队伍补充的新的人员，是通过调动还是考试或者是其他选用途径？在机关里的，在企业、大学里面派驻的监察人员，又怎么处理，这都是立法者应当考量的。还有，监察官制度和法官检察官制度、公务员制度有什么不同？总之，这个靴子何时能落地，在内部有很大关切的，这与个人利益、整个队伍的士气也有很大关系。
从应然的角度将，我是赞同员额制的。不搞员额制，就不能实现监察队伍的优化。法官和检察官都有实行员额制，公务员也有严格的编制制度，为什么监察官不搞员额制呢。一个过于庞大的队伍，没有效率，也让我们财政的供养负担很重。有一次，我到南京讲课，一个组织部长跟我讲，现在没有搞监察官制度，纪委、监委办案需要人，我们新增的编制很大部分都给了纪监委。所以员额制应该是代表监察队伍管理的一种趋势。
界面新闻：为了配合监察法的实施，未来还有哪些方面的法律需要修订？
秦前红：事实上这两年能把这两部立法制定出来就很不错了。通过人大常委会作法律解释，来弥补监察立法的规则短板，之后也可能长期存在。事实上能不能给国家监委以监察法规制定权，依据实际需要将现有法律细化，还有法法衔接的问题，过去只限于监察法和刑事诉讼法的衔接，那么未来跟公务员法、人大代表法律师法、国家赔偿法等都要有衔接问题，这些都要提上日程。
