江苏武进新“土改”：实现城乡土地同价同权

江苏武进新“土改”：实现城乡土地同价同权
允许农村集体经营性建设用地上市交易，截至去年11月底，武进集体建设用地入市面积占全国33个试点地区入市面积的78%

常州市贝瑞轴承有限公司法人代表许涛，在2018年11月拍到了圻庄村的企业用地，拿到了不动产证。

受访者供图

失地农民领取生活保障证。在武进，每一笔集体建设用地出让金，都会按比例提取作为失地农民保障基金。受访者供图

如果仅从村貌上看，江苏省常州市武进区的乡镇农村和字面意义上的“农村”显然差异巨大。

城乡分界在这里已经不分明。自市区至乡镇村，目之所及公路畅通几乎无明显过渡。一位出生在农村、工作在市区的公务员说：“除了没有大型的商业体，城区和农村没有特别大的区别。”

作为“苏南模式”发源地之一，武进上世纪70年代就开始出现了乡镇企业，平均9.4个人中就有1个是老板。在不到6000人口的武进区洛阳镇岑村，就有40多家企业。整个武进区，以往发达的乡镇企业留下了11万亩存量集体建设用地。

此前《土地管理法》禁止集体建设用地转让、出让。村集体的建设用地须经由政府征用，变成国有土地后，再进入招拍挂市场。有学者坦言，这样的制度性障碍，既阻碍了新型城镇化建设，又不利于乡村振兴战略的实施。

2015年，武进成为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，武进把改革重心放在了集体经营性土地入市，允许农村集体经营性建设用地可上市交易、可抵押转让。

土改破冰，让曾创造辉煌的土地再次释放活力。截至2018年11月底，武进集体建设用地入市面积占全国33个试点地区入市面积的78%。武进区副区长吴飞说，全区近11万亩存量集体建设用地若全部入市，可唤醒600亿元沉睡资产。新京报记者 王文秋

“农村的地也值钱了”

元宵节刚过，武进已经连着下了快半个月淅淅沥沥的小雨。武进区礼嘉镇蒲岸村笼罩在一片雨雾中，广场上红灯笼还没撤，路边停满了村民家的汽车。年味还没完全退去，街上三三两两的村民还在谈论元宵灯会的热闹。

蒲岸村前火村民小组长王东辉和记者聊起村里这几年的新变化。两年前，就是他们这个村民小组，成为武进第一个吃螃蟹的。村民小组的10.8亩地以30万/亩的价格、50年使用权拍卖成功，成为江苏乃至全国首宗入市交易的集体建设土地，终结了集体建设用地不能买卖的历史。

前火村的集体建设土地能够入市，借了新政策的东风。

2015年初，经全国人大授权，原国土资源部在全国选取武进区在内的33个县（市、区）进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度等三项改革试点。在试点地暂时调整实施土地管理法、房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

经过为期一年的调研和论证，武进出台了村集体经营性建设用地入市管理办法（暂行）等多项改革政策。

按照武进改革的制度安排，除土地所有权主体不同外，其他交易过程均与国有一致；统一管理，入市的农村集体经营性建设用地统一纳入年度供地计划管理；统一登记，入市的集体经营性建设用地由区不动产登记中心统一实施登记发证；统一权能，入市后的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押等权能与国有一致；统一监管，入市后的农村集体经营性建设用地纳入与国有土地统一的监管平台实施监管。

而对于村镇和村民，相比以往的土地征收，还有一个实打实的好处：土地入市后，无论是为期20年的租赁还是50年的出让，到头来地还是集体的。

2017年2月，武进农村集体经营性建设用地使用权网上交易系统正式上线开通。系统上线后达成的第一宗交易就发生在前火村。

前火村民小组召开村民大会，经过表决，全组42户村民都签字同意把小组的10.8亩集体建设用地入市拍卖。

这10.8亩地，此前少数种植了水稻，大多用作种植果树和苗木。

王东辉告诉记者，此前，村民们对什么是“入市”谈不上有多了解，直到开村民大会表决的时候都还有村民心里打鼓，“有人担心新政策过一阵就变，也有人担心企业办差了走了怎么办。”

相比武进其他村，前火村算不上多富裕，村里的企业不多。但前火村村里也几乎没人种地了，“年轻的不高兴种，年纪大的慢慢也搞不动了”，王东辉说，现在种地一年到头也挣不了几个钱，“种地不如租出去收租金，村集体的百来亩地，大多是承包出去种了苗木和果树”。

村民庄明对比了以前土地征收和入市的差别。“以前政府工程征地，给了一笔补偿，地就没了。入市后，我们直接从政府拿钱，更有保障，而且50年后地还是自己的。”

类似前火村这样的集体土地出让交易，武进区有一笔总账，对以出让方式入市的集体经营性建设土地，区政府收取调节金：出让价格100万元/亩以内，按总价的20%上缴区财政；出让价格在100万元－200万元/亩，按总价的30%缴纳；超过200万元/亩的，按总价的40%缴纳。剩余部分收益则由镇、村集体、村民进行分配。

记者接触到的村民，大多说不清这笔总账是怎么算的，但对自己土地每年的收益，往往门清。

庄明告诉记者，村里出让的10来亩地，以前承包出去栽果树苗木的，一亩地能收1100块。

入市交易后，这10.8亩地324万的出让收益里，减去区里按照20%比例收走的约64万元收益调节金、企业办不动产证的8万元手续费、镇里补给村里的7万-8万元失地农民补偿保障基金后，剩余的收益由镇村四六分账，村集体的这六成收益作为本金，每年生的利息用来给村民分红，“每年的分红差不多能够到1600元/亩”。

如今谈到决定出让前一些村民的担心，庄明告诉记者“那肯定还是现在好，好处是能看得见的”，“企业就算走了，地还在那儿，厂房也搬不走，怎么算我们也不吃亏。”

对比了村里出让的这块地和镇上工业园区国有土地的出让价，王东辉得出的结论是“差不多”。“农村的地也值钱了”。

2018年底完成的常州市武进区农村土地制度改革三项试点工作总结报告数据显示，截至2018年11月底，武进区集体经营性建设用地入市共9991宗、8.32万亩，交易总金额70余亿元；通过入市后办理抵押184宗、2981亩，涉及金额14.5亿元。

补发“出生证”

谈及武进在集体建设土地入市改革试点中的优势，武进区农村土地制度三项改革试点办（以下简称“试点办”）负责人之一、农工委副主任周小宇念念不忘本地人津津乐道的“苏南模式”，“我们武进是苏南模式发祥地，向来就是江苏甚至全国的各项改革试点区”。言下之意，改革试点花落武进，名正言顺。

但改革伊始，基层干部面对新事物难免忐忑。2月19日上午，武进区洛阳镇圻庄村书记杨红亮就讲了一件囧事：开完土地改革政策落实会后，自己很纳闷，“那些以前就有土地使用证的企业，怎么还要出钱？”

洛阳镇分管国土工作的副镇长高军告诉他，“其实以前的证是不规范的，土地使用证上都没有标日期”。

高军此话的背景是，在这次改革前，武进的大批集体土地其实早已私下灰色入市。几十年前，就有乡镇企业租赁集体土地用于建厂等。

武进官方并不避讳这一点。周小宇告诉记者，集体土地私下入市的情况其实原来就存在，但是没有正式的名分，严格意义上是违法的，“其实很多经济发达地区是私底下做，大家都不说，因为这个东西是很难免的。市场有需求，就要承认它的价值，但不能入市流通的集体土地是产生不了价值的。”

常州瑞远德机械科技有限公司总经理蒋惠德20多年前拿的就是一张没有注明使用日期的土地使用证。元宵节这天，他正忙着打电话安排客户的订单。公司开了20多年了，来的都是老客户。节后订单来得急，不免让他又喜又愁。愁的是春节期间员工回家过年还没全部回来。接完客户电话转头他就给生产经理去了电话，安排临时组成生产班组加班加点。

蒋惠德1994年就在岑村开了公司，厂房就起在从村集体租的6亩地上。租金用粮食定价，“当时的粮食每斤1块钱不到，定的900斤/亩”。按正常手续向生产队申请后，地就拿到了。又过了2年，蒋惠德向当时的武进县政府申请办理了“集体土地使用证”，正式用来开公司。

这次土地入市改革，蒋惠德立即就拍下了自己租的这块地。虽然这次办理入市，一次性投入的资金比较大，蒋惠德还是觉得，“这一次土地入市，等于是给我们补了一个合法的‘出生证’”。

蒋惠德说的“出生证”，指的是集体土地不动产证。

“可不能小看这个证，作用可太大了。”蒋惠德说，以前租用村里的地，他最怕的问题之一就是租用的土地“变卦了”——要么是村里想涨租金，要么是想把土地收回。

集体土地入市后，根据政策，武进允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。蒋惠德说，现在自己是吃了定心丸。更重要的是，这块地从“死资产”变成了“活资产”，转让、出租、抵押都可以，还能到银行抵押贷款了。

在蒋惠德看来，村里的40多家企业老板，此前几乎都有着同样的烦恼：贷款难，资金压力大。往年里，大家解决资金问题的常见做法是，私下互相做信用联保，但信用联保风险高，一旦一家公司出事就连上一串公司出事。

中小企业融资贷款难，不是一天两天的问题了。周小宇告诉记者，这个全国性的问题，放到武进也一样。在土地改革前，企业手里握着的土地，在银行是没法贷到钱的，“政策不允许”。

集体土地入市后，武进的企业显然多了另一种融资渠道。以往银行不认的“死资产”——公司租用的集体土地已经盘活成了可抵押物。按媒体报道，常州双盛精密锻造有限公司在竞得前火村的地块后，双盛公司法人代表何银庆把这宗地的不动产权证，连同他家的另外两本证——土地承包经营权证和住房不动产权证，一起押给银行，获得了新建项目急需的贷款。目前，双盛公司已为新项目投入近4000万元。新项目投产后，公司年产值将新增1亿多元，就业岗位将新增80多个。

把问题“绕过去”

在武进区的官方口径里，土地试点改革进展总体顺利。

涉及土地的利益链条上有四个关键方：政府、企业、农村集体和农民。周小宇告诉新京报记者，“试点改革的关键就在于平衡好各方的利益”。

如何平衡各方利益？周小宇表示，首先是政府不能够再争利。在本轮土改试点中，根据武进区建立的“两确保、一增强”的土地增值收益分配机制，政府通过收益调节金与税收收入保持基本一致，确保农民入市中取得的直接性补偿收益与土地征收保持基本一致，增值收益主要留给镇、村集体增强集体经济，由镇集体通过生态补偿方式统筹各村发展，由村集体通过股份分红实现可持续的二次分配。

实际上，试点改革既带来了超出预期的红利，但也产生了意料之外的新问题。

比如武进区洛阳镇天井村书记高阳和圻庄村书记杨红亮都提到，在试点改革过程中，基层业务比较薄弱，“新的东西学习理解都有难度”。

两人都提到，集体土地入市后，相关地块的不动产证办理了，但土地上的厂房建设规划出了问题，“土地入市了，但是厂房都是以前建设的。现在消防、安全等指标要求越来越严格了，满足不了现在的规划指标。”

按照武进区相关规定， 区国土管理部门会定期召集相关镇（开发区）和部门，对提出入市申请的地块进行联合会审。审核内容包括：区发改局、经信局审核产业政策要求；区环保局审核环保要求；区规划管理部门审核各类规划要求；区国土管理部门审核土地规划、土地所有权、地类等。

杨红亮提到，圻庄村就有一家多年前沿着河道建厂的公司，而现在的规划要求是厂房等建筑物需要沿河道往后退让50米，“村里、镇里负责执行，是没法突破政策的”。

高阳也说，涉及规划指标，存在拿城市规划指标往乡村规划上套的问题，“比如城市规划会要求建筑配多少绿道”，在农村地区就显得“不合时宜”。

周小宇告诉记者，试点办也一直为此感到困扰，前后开过多次部门联席会议，临时的解决办法是“绕过去”，由试点办来避开规划部门全权负责。试点办作为一个临时机构，两个组长，一个是区委书记，一个是区长。“在改革当中，领导的这种担当是必需的。不破不立，不破那你永远就卡在那吧。”

据新华日报报道，江苏省农委副主任祝保平在接受记者采访时说，农村土改刚刚起步，制度设计的各个环节需进一步完善，要普遍实现城乡土地同价同权，考验政府的智慧和各方的耐心。

一个好消息是，包括武进在内的全国试点地区经验已经在法律修订中得到追认。2018年12月23日提请全国人大常委会审议的土地管理法修正案草案、房地产管理法修正案草案，删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。

今年2月19日，中共中央2019年“一号文件”公布，文件指出要在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。

农村土地制度三项改革试点时间表

2014年12月

中央深改组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，开启了改革的序幕。

2015年2月27日

经中央和国务院授权，原国土资源部在北京市大兴区等33个试点县（市、区）暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的6个条款，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，该授权原定于2017年12月31日届满。

2016年9月

原国土资源部采取“试点联动”方式扩大“三块地”改革的覆盖范围。试点工作由此全面提速。

2017年5月23日

原国土资源部以总结“三块地”改革试点成果为基础，公布了《土地管理法（修正案）》征求意见稿，删去了建设用地必须使用国有土地、集体土地不得用于建设用途的规定。

2017年11月4日

全国人大常委会通过决定，北京市大兴区等33个农村土地制度改革试点单位，“三块地”改革试点期限延长一年至2018年12月31日。

2018年12月23日

全国人大常委会公布决定，将“三块地”改革试验再次延期到2019年12月31日。

2018年12月23日

全国人大常委会审议《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》、《中华人民共和国房地产管理法修正案（草案）》。草案删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。

2019年2月19日

中共中央2019年“一号文件”公布，文件指出要在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。