集中清退后，PPP项目有何进展？
摘 要
2018年上半年，PPP项目经历了一轮大规模的清理退库。根据财政部PPP中心公布的数据，2018年，全国共清理退库PPP项目2557个，涉及的投资金额达3.0万亿元，整改完善的项目共2005个，涉及的投资金额达3.1万亿元。
项目集中清退工作主要集中在3-4月，自5月起，项目清退高峰已经逐渐退去，当前管理库项目已重新回到了缓速增长状态。截至2018年12月末，管理库项目总计8654个，总投资额13.2万亿元，相较于2018年4月的集中清退时期，管理项目数量净增1318个，总投资净增约1.8万亿。
从区域分布情况来看，全国大部分地区的项目投资总额呈上涨状态。目前，云南PPP项目金额超过1.1万亿元，在所有省级地区中位列第一，贵州省、浙江省、四川市、山东省分列2-5位，相较于4月的项目集中清退时期，全国32个省级地区中有22个的投资规模出现了上升。分项目来看，目前投资额占比最大的项目类型为市政工程、交通运输和城镇开发项目，总体来看，各类别项目投资结构并未出现明显变化。
在落地率方面，目前处在执行阶段的项目数量和投资规模逐渐上升，PPP项目落地加快。当前，执行阶段的项目数量占比超过一半，对应项目落地率高达54.2%，较17年同期提升16%，较18年4月的集中清退时期提升近7%，处于落地阶段的投资额占比达54.5%，较17年同期提升近12%，较18年4月的清退时期增加了3%，指向PPP项目正在加速落地。
分区域来看，集中清退结束后，全国大多数地区PPP项目落地率呈上升或持平趋势。分项目类型来看，进入新阶段后，各类别项目的落地率整体上升，分化程度减小。分回报机制来看，进入新阶段后，三种回报机制的项目落地率均较前期有所上升。
根据我们的测算，2018年PPP项目管理库中有望计入基建投资的部分较2017年净增2.2万亿元。分别按照3-4年的建设周期估算，2018年落地的基建相关PPP项目投资额有望对2019年的基建投资形成2500亿-4000亿元的支撑，较2017年新落地项目对2018年基建投资的支撑略有提升。
风险提示：基建政策出现超预期放松。
2018年，PPP项目经历了一轮集中整顿后，5月起已逐渐过渡到了注重规范化和高质量发展的新阶段。那么，在集中清退之后，PPP项目到底有哪些新的进展呢？
总体来看，在集中清退的影响退去后，PPP管理项目规模重新回到了稳步增长状态，但增速较前期略有放缓。从项目结构来看，处于执行阶段的项目数量显著增加，指向当前PPP项目落地速度有所加快，而新增的PPP落地项目有望在对2019年的基建投资完成额形成2500亿-4000亿元的拉动。
一、集中清退后，PPP项目进入新阶段
2018年上半年，PPP项目经历了一轮大规模的清理退库。为防止PPP项目进一步异化为地方政府的融资工具，并解决名股实债、政府变相兜底、绩效考核不完善，政府资本融资杠杆过高等问题，2017年11月，财政部办公厅发布关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号），要求各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局统一认识、分类施策、严格管理，收紧新项目的入库标准，并对已有的不规范项目进行集中清理。
根据财政部PPP中心公布的数据，2018年，全国共清理退库PPP项目2557个，涉及的投资金额达3.0万亿元，整改完善的项目共2005个，涉及的投资金额达3.1万亿元。集中整顿之后，全国各省市PPP项目的最高年度财政支出责任占比均未超过5.1%，已显著低于10%的警戒线水平。
2018年的项目清退工作主要集中在3-4月，5月起，PPP项目已经逐渐步入了注重规范化发展的新阶段。2018年3-4月，受项目集中清退的影响，财政部PPP项目管理库的单月净增项目数量和金额均出现了大幅的负增长，其中3月的净缩减金额达到了4567亿元，占当月管理项目总金额的约4%。进入5月之后，项目清退的高峰逐渐退去，单月净增项目数量和投资金额也重返增长状态。随着项目集中清退工作的基本完成，大量不合要求的项目得到了清理和整改，新入库项目门槛提高，管理项目质量总体提升，PPP项目发展逐渐进入了新的阶段。
二、项目规模重回增长状态，总体增速趋缓
在项目总量方面，当前管理库项目已重新回到了缓速增长状态。2018年5月起，项目集中清退带来的影响已经逐渐退去，管理库项目的数目和总投资额均出现了企稳回升，虽然增速较整顿前有所放缓，但整体仍处稳步上行状态。截至2018年12月末，管理库项目总计8654个，总投资额13.2亿元，相较于2018年4月的集中清退时期，管理项目数量净增1318个，折合月均增速2.1%，总投资净增约1.8万亿，折合月均增速1.9%。
从区域分布情况来看，全国大部分地区的项目投资总额呈上涨状态。目前，云南PPP项目金额超过1.1万亿元，在所有省级地区中位列第一，贵州省、浙江省、四川市、山东省分列2-5位，投资规模均超过8000亿元。而新疆生产建设兵团、西藏自治区和上海市等地的PPP项目投资规模则总体较少，排名相对靠后，其中西藏和上海的投资总额均未超过100亿元。
从变化情况来看，相较于4月的项目集中清退时期，全国32个省级地区中有22个的投资规模出现了上升，其中云南省、浙江省和江苏省三地的投资额分别净增3614.6亿元、3261.6亿元和2723.9亿元，位列全国前三。而在10个投资出现负增长的地区中，除湖南和内蒙（分别下滑2852.2亿和1497.7亿元）外，其余地区投资缩减幅度均未超过1000亿。
分项目来看，目前投资额占比最大的项目类型为市政工程、交通运输和城镇开发项目，总体来看，各类别项目投资结构并未出现明显变化。截止2018年12月末，投资额占比最高的项目为市政工程类项目，包括供热、供水、垃圾处理等，总投资额达3.96万亿，占所有管理库项目投资额的30.1%。排名第2和第3位的项目类别分别为交通运输和城镇综合开发类项目，投资占比分别达29.2%和13.8%。值得注意的是，排名前三的项目类别总投资额超过了管理库项目总投资额的70%，而排名靠后的项目投资占比则相对较小。对比2018年4月的项目集中清退时期，当前的分项目投资结构并未发生太大变化，排名前5的项目位次与4月完全一致，其中除城镇开发项目投资占比提升1.3%外，其余项目变动幅度均未超过0.5%。
PPP管理库中的项目依执行进度不同，可划分为准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交阶段4个阶段。其中，准备阶段包括了项目的管理架构组建、实施方案编制和批准等环节。采购阶段包括了项目的资格预审、采购文件编制、响应文件评审和谈判与合同签署等环节。执行阶段包括了项目公司成立、融资管理、绩效检测与支付和中期评估等环节。移交阶段包括项目的移交准备、性能测试、资产交割和绩效评价等环节。其中，进入执行阶段标志着项目的正式落地，其项目投资有望在正式开工后计入基建投资中，PPP项目的落地率也通常由执行阶段和移交阶段项目在管理库项目中的占比进行计算。
分阶段来看，目前处在执行阶段的项目逐渐上升，PPP项目落地加快。截至2018年12月末，管理库中处在准备阶段、采购阶段和执行阶段的项目管理数量分别为1682、2281和4691个，投资额分别为2.6万亿、3.4万亿和7.2万亿元。各阶段项目中，执行阶段的项目数量占比超过一半，对应项目落地率高达54.2%，较17年同期提升16%，较18年4月的集中清退时期提升近7%。在项目投资额方面，执行阶段项目投资额占PPP项目总投资额的比例达到54.5%，较17年同期提升近12%，较18年4月的清退时期增加了3%。
此外，目前处于准备阶段的项目与4月集中清退时期基本持平，投资额和项目数量占比均维持在20%。而采购阶段的项目占比则有所下降，其中投资额占比由28%下降至26%，项目数量占比由31%下降至26%，其主要原因可能是近段时间新入库项目增速放缓，而采购阶段的项目正加速向执行阶段执行阶段转移。
分区域来看，集中清退结束后，全国大多数地区PPP项目落地率呈上升或持平趋势。相较于2018年4月，目前全国共有25个地区的项目落地率出现上升，其中宁夏回族自治区、新疆生产建设兵团和江西省的项目落地率提升幅度位列前3，分别达到30.6%、27.1%和23.0%。而落地率下滑地区的仅有辽宁、青海等5个，且除辽宁外，下滑幅度均不大。目前，各个地区中落地率超过50%的共有21个，相较之下，2018年5月仅有14个，进一步反应了当前国内PPP项目的落地速度正在整体提升。各地区中，上海市的项目落地率最高，维持在100%，而西藏和中央直属项目均无项目落地，2018年4月至当前的项目落地率均为0。
分项目类型来看，进入新阶段后，各类别项目的落地率整体上升，分化程度减小。目前，各类别中落地率最高的是政府基础设施建设类项目，落地率达到了65%，较2018年4月的集中清退时期上升了20%。落地率排名第2的保障性安居工程项目落地率为64%，较4月提升15%。除能源项目外，各类别项目落地率均出现了不同程度的上升。林业、旅游等项目的落地率相对较低，但也均超过39%。此外，在进入当前阶段后，不同类别项目的落地率分化程度较集中清退时期明显减小。
分回报机制来看，进入新阶段后，三种回报机制的项目落地率均较前期有所上升。目前，政府付费模式项目的落地率仍然是三种回报机制中最高的，达到67%，较18年4月的集中清退时期提升了约13%。使用者付费模式的项目落地率提升16%，增幅为三种回报机制中最高，目前落地率达57%，超过了可行性缺口补助模式，在三种回报机制中排名第二。而可行性缺口模式落地率提升幅度较小，目前落地率为49%，这可能与集中清退后新入库项目中可行性缺口补助模式占比增加，项目阶段整体靠前有关。
四、PPP项目恢复，能拉动多少基建？
2018年，PPP项目管理库中基建相关的投资额净增约2.2万亿。截至2018年12月末，管理库PPP项目中处于执行阶段的总投资额为7.2万亿元，其中，交通运输、水利建设、市政工程等类别的项目投资将计入基建投资完成额，而教育、文化、旅游等类别的项目则大多不计入基建。据此推算，2018年，处于执行阶段的项目中，后续投资有望计入基建的项目投资额共有6.1万亿元。相同口径之下，2017年末的基建相关项目投资总额约为3.9万亿元。以此推算，2018年全年基建相关项目的落地投资额较2017年末[1]净增约2.2万亿元。
以3-4年的建设周期估算，2018年新落地的基建相关PPP项目有望对2019对年的基建投资形成2500亿-4000亿元的拉动。按上限估算，假设PPP项目从落地到建成的周期为3年，考虑到项目建设初期往往涉及土地和设备购置等大额支出，因此落地后第一年的投资完成额往往较后两年更大，据此，我们假设2018年PPP落地项目中的新增基建项目投资在2019年建设完成的部分约占总投资的40%。根据财政部PPP管理普年报公布的数据，2018年执行阶段的项目总投资中，已开工的约占44%，对应2.2万亿的基建项目净增落地投资额，2018年落地的基建项目投资额有望对2019年的基建投资形成4000亿元左右的支撑。按下限估算，假设PPP项目从落地到建成的周期为4年，且不考虑首年投资额较大的因素，那么2019年建设完成的部分将占总投资的25%，同样以44%的开工投资额占比进行估算，对应拉动的基建投资完成额约为2500亿元。
2018年新落地项目对2019年基建投资的支撑较2017年新落地项目对2018年基建投资的支撑略有提升。2017年末，处于执行阶段的基建项目投资额为3.9万亿，占所有执行阶段项目的约85%。按照85%的占比推算，2016年末处于执行阶段的基建项目投资额约为1.9万亿，对应2017年的基建项目净增落地额为两万亿左右。考虑到2017年项目整体开工率较低，按照40%的开工投资占比进行推算，在前文3-4年工期的假设下，2017年新落地的基建项目对2018年的基建投资形成的支撑约在2000亿-3200亿元。与之相比，2018年新落地项目对2019年基建的支撑略有提升。[2]
注：
[1] 截至2019年2月22日，2018年的PPP项目管理库只更新至11月末数据，为保证数据可比，2017年我们同样选取的11月末的管理库情况进行计算。
[2] 由于PPP项目从落地到开工建设尚需一定时间，一般当年新落地PPP项目不会对当年基建形成贡献。
风险提示：
基建政策出现超预期放松。如果基建政策出现超预期放松，那么项目管理库中的基建项目可能会加速落地，带动基建投资增速超预期。
本文节选自国盛证券研究所已于2019年2月23日发布的报告《集中清退后，PPP项目有何进展？》，具体内容请详见相关报告。
刘郁 S068051808002 liuyu@gszq.com
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