“重化工围江”，长江流域生态环境治理难题如何解？
文 | 中国环境报郭婷
长江入河排污口排查整治专项行动暨试点工作启动会近日召开，长江入河排污口排查整治工作将全面推进。重化工围江一直是长江流域生态环境治理的难点，排查整治化工企业排污口无序排放问题，是否可作为治理重化工围江的一个重要切入点？解决这一问题的难点有哪些？如何通过破解重化工围江难题，推动长江流域化工行业转型升级？对此，我们采访了相关专家。
毕军，污染控制与资源化研究国家重点实验室（南京大学）主任，教育部长江学者特聘教授。任教育部科技委环境与土木水利学部委员、教育部高等学校环境科学与工程类专业教学指导委员会委员、水专项主题专家组副组长、863资源环境技术领域主题专家组召集人、863重大项目总体专家组副组长、中国环境科学学会常务理事等。长期从事环境风险管理、环境政策等研究。
对话人：污染控制与资源化研究国家重点实验室（南京大学）主任毕军
采访人：本报记者郭婷
解决重化工围江有哪些难点？
■ 目前各地整治方案还不够科学完善，整治成本如何核算、谁来承担等问题有待解决
中国环境报：重化工围江一直是长江流域生态环境治理的难点。排查整治化工企业排污口无序排放问题，是否可作为治理重化工围江问题的一个重要切入点？
毕军：排查整治化工企业排污口无序排放的问题，是治理重化工围江的一个起点，也是一个重要的契机。在此基础上，还要采取一系列综合措施，如沿江工业布局调整、企业生产工艺改进、企业合规性生产、强化企业的环境安全与健康（EHS）管理、全过程的环境监管、政府各部门之间加强协作等。
进一步讲，应以排查整治排污口为契机，全面推动整个长江沿江区域可能带来环境风险的污染企业的全面排查和整治。
中国环境报：据您了解，目前长江流域化工企业分布现状和污染程度如何？
毕军：就目前情况来看，大致有3点判断。首先，目前沿江区域化工园区和相关企业所排放的污染物及带来的生态环境影响，已在不同区域超出了环境承载力，这也是当前全面推进长江经济带生态环境保护的一个重要原因。
其次，目前长江流域污染带来的环境风险已威胁到生态环境系统的健康和民生。例如，突发性环境污染事故一旦发生，可能会对饮用水水源地安全带来威胁，继而影响社会稳定。
第三，沿江地区密集分布的化工企业等带来的污染物超负荷排放，可能会给整个长江生态环境系统带来长期慢性的、难以评估的潜在环境风险。
中国环境报：那么，造成这种化工企业集聚长江沿岸地区的原因是什么？
毕军：出现这种现象的原因主要有3点：
一是过去相当长的一段时间，强烈的经济发展驱动是一个很重要的因素。沿江布局的化工企业由于物流、排污等方面的便利，经济上的收益相对较为突出，形成了化工企业集聚长江沿岸地区的现象。
二是各地对化工企业可能带来的生态环境风险的认知仍然不足。尽管每个企业所带来的环境污染可能较可控，但所有企业排放的污染物长期累积起来，就会超过区域的环境承载力。
三是环境污染的区域性外部不经济性让各地在污染防治上具有搭便车的心态。不同区域之间、不同省市之间，甚至同一省的不同市之间，都希望利用长江的环境容量，但当所产生的污染物叠加在一起的时候，整体上就会给长江流域造成较大的环境影响。实际上，整治重化工围江问题，必须流域上下一盘棋，统一规划，统一标准，统一考核。否则，污染企业就会从环境管控比较严格的区域向其他区域转移，如下游地区的小化工关停并转之后转移到中游地区，这些化工企业排放的污染物最终还是会影响到下游地区。这样的整治效果一定不是我们所希望的。
毕军：我认为，难点主要有3方面。
第一个难点是地方党政领导对这一问题的认识和重视程度。近几年，党和国家大力推动长江经济带绿色发展，各地党政领导对长江生态环境保护问题日益重视，这一难点的解决已不是问题。
第二个难点反映在操作层面上。化工企业沿江密集的态势不是一天形成的。如何有序、科学地解决重化工围江问题，需要考虑多方面的约束条件，综合考量社会经济环境影响，形成科学整治方案，形成具有可操作性的优先序。目前各地的整治方案还不够科学、完善，目标很容易提出来，但实际操作的时候会面临很多困难。这也是目前生态环境部全面启动编制一市一策方案的重要性所在。
第三个难点就是整治这些化工企业的成本问题。如何估算这些成本？这些成本由谁来承担？短期成本和长期成本又如何核算？如果企业关停之后，其潜在的风险（如污染场地）如何管控？是否需要建立相关的环境风险责任基金？这些问题都会在未来一段时间内引起各方的关注甚至困扰，需要系统提前谋划。
如何更好地促进沿江地区企业和地方经济高质量发展？
■ 制定科学的整治方案，建立合理的整治优先序，按照科学制定的时间节点、进度等开展系统性工作
中国环境报：目前，长江流域一些地区出台政策，要求清理整治沿江地区1公里内的不合规化工企业。国外对这种情况有何规定？是否有一些经验值得借鉴？
毕军：整治沿江化工企业的距离除了有一些硬性规定之外，更要考虑这些企业可能带来的环境风险。因此，有些高风险企业即使不在此空间之内，也应纳入整治范围之内。所以做好沿江地区环境风险评估，基于风险评估结果形成污染整治的优先序是一项迫不及待的工作。而且这样的风险评估应依据国家最近颁布的相关导则，统一思路和方法，这样各区域之间才有可比较性。
长江流域沿江化工企业的布局与国外相比有其特殊性。首先，由于各地区经济发展的竞争态势，造成较为密集的化工园区和企业分布，这种现象很难找到国外参照体。其次，沿江分布企业的类型、规模、工艺水平、环境风险管控能力、基础设施等，与发达国家的类似化工区相比还存在较大的差距。虽然在长江流域重化工围江整治这一战役上没有可以直接照搬的案例，但是我们也可以在这一过程中积极吸纳发达国家在企业环境健康安全（EHS）管理方面的先进经验。在整体上，我国各级政府和各类企业的EHS水平与国外相比，还存在较为明显的差距。
中国环境报：目前，为破解重化工围江难题，长江沿岸地区省市对沿江化工企业进行了搬迁、改造、入园、关闭等。在经济下行压力加大时期，为更好地促进企业和地方经济高质量发展，您对沿江地区地方政府有哪些建议？
毕军：我认为，每个地方在清理整治沿江化工企业的过程中，关键是制定科学的整治方案，建立合理的整治优先序，按照科学制定的时间节点、进度、对象、手段、资源投入、应对预案等开展系统性工作。这一点非常重要。
在建立优先序的过程中，我认为要把握住几个重要的约束条件。一是政策把握。政策法律规定必须要搬迁、改造、入园、关停的，一律优先执行。二是成本测算。在每个地区投入成本有限的前提下，科学估算出整治哪些企业、使用哪些手段效率最高，也将它们优先纳入整治计划。三是民生考量。在不同的整治方案中，考虑到对地方经济、企业发展、社会稳定、民生等多方面的影响程度进行排序。四是考虑和平衡整治方案的短期和长期社会经济环境影响。各地政府可综合以上4方面的因素，因地制宜建立起整治的优先序。
中国环境报：整治重化工围江问题，是否可推动一些城市先行，通过打造样板，为其他地区提供可供借鉴的经验？对此，您有哪些建议？
毕军：长期以来的实践证明，这种模式在我国是可行、可推广的一种方式。在选择试点和先行先试区域的过程中，我认为可以考虑这样几个因素。
第一，尽可能选择不同类型的城市试点，根据不同的城市规模、产业类型、园区特点、上中下游区位等来选择有代表性的试点城市。
第二，可以优先选择污染情况比较严重的区域，这样整治效果前后变化明显，具有更好的典型性。
第三，可选择整治条件相对成熟的城市。比如有的地方已经有计划或者已经开始进行化工整治，有相对成熟的方案，正好可通过试点顺水推舟，推动其计划更快执行。
第四，可选择地方积极性高、老百姓呼声高的地区，其整治的实施效果会有较好的政治、社会、经济和环境综合效应。
中国环境报：如何通过破解重化工围江难题，推动长江流域化工行业转型升级？
毕军：首先，要先开展科学合理的整体性规划，并根据不同地区的经济发展情况和产业需求，开展化工行业转型升级。
其次，要加强区域协作，避免重复性建设。由国家在整体上进行化工行业的区域布局，避免各个省市之间产生矛盾，单纯依靠各区域之间的自愿性协作是比较困难的。
第三，要建立优先序。什么类型的化工企业能做、什么不能做，哪些先做、哪些后做，需要进行规划，在时空上做好排序。
第四，要建立统一门槛。负面清单里的事情一律不能做，要对每个地方一视同仁，避免各地钻空子，造成不公平的区域发展，由于保护环境造成的经济损失可以通过区域生态补偿机制来加以调节。
第五，要加强环境监管。一旦整体布局确定之后，环境、发改、工信、应急等相关部门必须加强协作，强化监管机制。
第六，要加强对突发性和长期慢性环境风险的管控。在长江经济带生态环境风险评估的基础上，制定风险管控的战略、目标和行动的路线图。面向美丽中国的建设目标，可将长江经济带作为我国环境风险管理的综合试点地区，对不同类型的风险管理技术和政策加以应用。
例如，可以要求沿江所有的化工等企业开展环境污染责任保险，根据实际风险水平，通过合理的保险手段达到规避风险的目的。要避免做表面文章，为完成相关指标进行保险，而是需要真正评估出企业的风险水平，以务实合理的保费推动环境污染责任险的落实，保证一旦发生风险事故后，保险公司和投保企业的权益能够得到很好的保障。
