美国总统特朗普被告了，又一次？
日前，以加州为首的美国16个州提出联合起诉，指控总统特朗普宣布全国紧急状态违反宪法，他们还要求法庭颁布临时禁制令。事情源于特朗普2月15日宣布国家进入紧急状态，以应对南部边境的国家安全危机和人道主义危机。这里所指的“紧急”和“危机”无非是非法移民和两党相争已久的“修墙”问题，可谓“祸起萧‘墙’”。
“紧急状态”有多紧急？
宣布美国进入紧急状态，此举令全球哗然。
但其实也没有必要那么紧张。美国总统宣布国家紧急状态并非新鲜事。
1976年，美国《国家紧急状态法》通过。1979年，时任美国总统卡特第一次使用成文后的该法，旨在冻结伊朗在美所有资产，以解决当时的人质危机。
四十多年来，美国已经宣布过58次国家紧急状态。其中，特朗普自己就有3次。更有意思的是，许多“紧急状态”旷日持久，事实上，超过一半的紧急状态现在继续有效。
当然，对于“紧急状态”和总统“紧急特权”的讨论和使用，早在1976年以前就有了。在美国宪法创制之时，汉密尔顿就认为“共同防御的必要权力……应该不受限制，因为不可能预测或规定国家发生紧急情况的范围和变化”；南北战争时期，林肯总统在未经决议的情况下，授权对涉嫌不忠与叛乱之人，实施军事逮捕和审讯，以紧急状态为其总统权力扩充作辩护；1942 年日本偷袭珍珠港后，罗斯福总统以国家处于危急之中为由，授权陆军部对生活在战区内的人施加任何必要的限制，为此，美国国内多个军事管辖区对日裔居民实施宵禁，并设置被当时联邦最高法院大法官墨菲比作为纳粹集中营的“安置中心”。在此后的各种越南战争，朝鲜战争以及伊拉克战争时期，总统也都会以此谋求更多紧急特权。
然而，总体而言，其“紧急”状态都算是有基本共识。战争自不必说，和平时期的多数“紧急”状态都是“枪口对外”，比如1996年克林顿宣布紧急状态，禁止任何船只和飞机未经联邦政府授权进入古巴领海领空。有些算是纯粹本土的危机，比如2009年H1N1猪流感爆发。
而现在，“非法移民”？这能够算是“紧急状态”吗？总统、记者、美国各界唇枪舌战，意见南辕北辙。
承诺千万条，“修墙”第一条
近年来，非法移民议题在美国政治中的重要性日渐凸显。特朗普一贯以“坚决兑现承诺”为自己的“座右铭”，其中，“反对非法移民”是重中之重，“修墙”现在就是首当其冲的事务。
特朗普一上任，就签署了在美墨边境筑墙和加大非法移民执法力度的两项行政令。他上任的头一年，美国的非法移民遣返数量增长了30%。他还从修法上推动移民体制全面改革。美国政府也在国际上“亮出观点”，宣布退出2016 年9 月联合国通过的《纽约移民和难民宣言》，时任美国驻联合国大使黑莉表示：“宣言中的内容损害了美国的主权”“我们将决定如何更好地管控边境以及决定谁能进入我们的国家”。
“修墙”的事儿紧锣密鼓，但却一波三折，高潮迭起，越来越具有戏剧性。
先是特朗普打算废掉奥巴马的童年入境者暂缓遣返计划，推行自己的移民政策改革。于是现在的众议院议长佩洛西女士当时为了阻挠法案被投票，硬是作了八小时零七分钟的演讲，成功用尽了时间，使议会没时间投票，导致第二年的预算法案也未能按期通过，政府只能关门大吉。
接下来，双方为预算法案含不含修墙费争执不休。当含修墙费的预算方案出炉，又在参议院被否了。参议院的冗长辩论规则更加宽松，阻拦议案更有办法。这么一来，同样的故事稍加改动就重新上演。2018年12月21日，参议院激辩不休，而22日凌晨，前面的联邦预算资金就会用尽。特朗普等啊等啊，从日升到日落，只好又一次宣布，关门。
到了中期选举后，民主党占了多数。现在佩洛西做了议长，就更针尖对麦芒了。几番交锋，特朗普貌似暂时妥协，政府也开张了，预算减成了三分之一。
但是，他旋即宣布，进入国家紧急状态！这样一来，特朗普就可以从国防经费中“掏”出一点儿来修他的“墙”了。
就算“墙”修好，谁人两行泪？是非法移民吗
那么，“修墙”这件事，到底好是不好呢？
要说，特朗普对非法移民的严厉态度，也不是全无道理。非法移民造成了边境的不安全、警力投入加大、争夺社会资源、参与犯罪组织，有些指控也是真的。而且，支持这种指控的人也非常之多。
但有意思的是，两党为了57亿美元的“修墙”费用闹得鸡飞狗跳，而无证移民每年贡献超过116亿美元的州和地方税。如果1100万无证移民能够“转正”，那么这些税收可能还会增加近20亿美元。
而且，尽管支持“建墙”者言之凿凿，但非法移民人口早在2007年起就不再增长。对于引发“国家紧急状态”的“南边疆”，形势在近些年已经大大好转。2000年，美国边境管理拦截了160万墨西哥偷渡客，而2015年这一数字是18.8万。除了边境安保工作更加到位，1992至2010年间，边检人数增长了5倍，墨西哥本身也在发生变化，其人口出生率自70年代就一再下降。美国边境已经在变得更加安全。
况且，本地劳工所受影响有正有负。当他们与墨西哥非法移民劳工是替代关系，则非法移民对其收入有负面影响。但非法移民极其低微的工资也会让其他人受益。一个专项研究非法移民社会影响的调查发现，企业非法移民劳工人数每增加1%，企业员工收入水平增长约0.1%。这可能是因为当非法劳工挣得更少，公司利润更高了，因此其他人受益，也可以说，企业从更加丰富的劳动力技能组合中受益。
根据评级机构穆迪的私人分析，2007年，亚利桑那州打压非法移民，致使当地经济萎缩了2%。
可以预见的是，即使“修墙”成功，“墙”能够兑现，但其所谓的正面“经济效应”恐怕难以达到。驱逐所有非法移民，其结果可能将是大多数工作者的收入下降。
就算“墙”修好，谁人两行泪？是移民吗
而且，“修墙”似乎只是针对非法移民，但其背景是美国对移民的抗拒和排斥。事实上，移民政策改革也包括对合法移民的限制，特朗普也表示，将要限制技术移民的工作签证。“排外”其实是全方位的。其理由是这样可以保护美国人，不被移民抢走工作，或者保护美国安全，不被移民“偷”走技术，等等。
可是，移民对美国经济的贡献其实非常大，甚至对工作职位创造的作用也很大。
从低技能领域看，外国出生的工人约占美国劳动力的17%，但在美国的保姆市场占52%，在屋顶工人中占47%，在建筑业、洗衣和清洁工中占40%。而且，这可能并不是大家所想象的“替代”作用，而是在进行“补充”。许多美国出生的人拒绝低薪和体力工作。2011年，北卡州有近50万人失业，该州农场收获季节需要6500个农工，但只有268个美国出生的人申请，245人受聘，第一天出工者163人，坚持到收成完毕仅7人。
从高技能领域看，移民一代或二代建立了40%的福布斯500强企业，移民在创新公司中有着重要的地位和作用。比如，苹果创始人史蒂夫·乔布斯的父亲是叙利亚难民，谷歌创始人谢尔盖·布林出生在莫斯科。在美国87家估值10亿美元的独角兽公司里，有44家的创始人是外来移民。比如Space X的创始人埃隆·马斯克、Uber的创始人加勒特·坎普。这些公司中，70%的高管和产品团队里有外来移民。
移民刺激了美国的技术革新并提高生产率，总体而言，可能是在创造更多的岗位、提升大家的薪酬，而非相反。
因此，“修墙”这件事，恐怕不是物理意义上的“墙”那么简单，而是一堵心理意义上的“墙”，一堵保守和排外的墙。
许多研究表明，移民在帮助推动经济中的每一个部门和行业，是在将美国出生的工人推向劳动力市场而不是推出市场。如果真有一堵墙将移民拦诸墙外，经济增长和工作机会可能都会遭受损害。
就算“墙”修好，谁人两行泪？是反对党吗
当然，“修墙”能否成功早已超出了经济议题，甚至也超越了社会议题，而成为政治议题，在行政机制上上演了精彩纷呈的博弈。
就在短短几个月时间里，很多创纪录的事件诞生了。包括佩洛西女士为了阻挠法案投票而进行的冗长演讲，打破了时间记录；她和总统一起，创造了40年来首次一年三次政府关门的记录；当然，宣布进入紧急状态虽然不新鲜，但是从前那些紧急情况恐怕都没有涉及美国总统花费尚未被国会特别拨付的资金。
“9·11”恐怖袭击之后，小布什宣布紧急状态，《爱国者法案》将紧急状态下的行政权力变为可操作的现实，为联邦政府扫清监听监控的法律障碍。政府权力的过度扩张开始遭到更多质疑。如今，人们更加强烈的质疑紧急特权的合理性。
当前针对紧急令的诉讼在加州北区美国地区法院立案，该法院曾一再对特朗普的政策作不利裁决。但最终的裁决，可能将会由最高法院作出。
历史上曾经有过唯一一次紧急状态下司法干预行政的先例。1952年，当时的总统杜鲁门试图在朝鲜战争期间用行政令，强制接收美国绝大多数钢厂，以防止美国钢厂工人联合会组织罢工。最后最高法院以6:3的票数裁定，认为总统没有法律授予的权力强行占有私有财产，成为历史上极为罕见的在战争状态下紧急状态失效的单例。
也许，当法律赋予总统在“紧急状态”下超越法律的“特权”后，又需要法律来规范这种“法外特权”了。
然而，不管怎么说，整体行政机制面临的挑战或者才是当下美国最大的问题，无论是党派纷争带来的政府频繁关门、不守常规的动用紧急状态法案、“钻空子”动用国防资金等。墙不过是表象。关键是，行政机制是不是得到了合理的利用，是不是赋予了一些人过大的权力，其程序性的制衡机制有没有得到善用等等。因为，行政机制必须有效保证资金、资源得到高效、合理的利用，否则，受害的就会是经济和社会。
当制衡机制可能逐渐失效，当博弈机制带来的摩擦成本太高，行政机制成为政治角力的战场太过，为了政治而政治反而可能占了上风成为主题，社会经济的目标反而在其间变得模糊。
这可能不止是对外，也是围住自己的一堵“墙”，需要突破。
后记
“修墙”不过57亿美元，与美国的财政支出以及债务上限比起来，区区小数而已。更让市场担心的，可能不是“修墙”本身，而是背后隐含的深层次问题。无论是对待移民问题上的保守主义还是自由主义，抑或对待党争问题上的监督制衡还是政治抗衡，都是结构问题。
“修墙”能否成功都是小问题，结构上的“墙”在心里。在一种矛盾心态下，美国究竟是想从墙里出来还是想跑进墙内？全世界拭目以待。
（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）