李锦：地方政府投融资类公司亟待市场化转型
国有企业中有一支特殊的公司，这便是地方政府投融资平台公司。这类企业因为地方政府债务风险加剧，其自身生存成为近年社会关注的焦点。特别是随着政府平台公司作为地方政府投融资主体的历史使命基本完成，为这些依附于政府的上万个企业化解风险加快市场化转型，是当前国企改革不可或缺的内容。
林林总总的地方投融资类公司数以万计
从20世纪90年代初期起，我国开始深化投融资体制改革，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，如雨后春笋般在各城市成立。如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。这些公司承担起地方政府投融资任务，为各地城市化的发展起到了至关重要的作用。截至2017年底，全国在银监会名单的政府平台公司就有11734家，除此之外还有部分公司在“名单”之外。
地方政府融资平台，不是平时所说的现代治理的公司。这些企业是通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立，公司管理层和治理层基本由政府部门直接委派，有的管理人员同时还在政府任职。主要是政府融资的工具，仅承担公益性项目融资任务而不承担建设任务，自身并无稳定的收入来源，依靠财政资金和借新还旧方式来偿还债务。目前平台企业主要承担四大职能：一是基础设施建设职能（建筑施工类平台），二是融资职能（公益类、土地等重资产平台），三是国有资产管理职能（金控或控股管理类平台），四是投资职能（政府产业投资类平台），目前主要面临转型需求的是基建类、融资职能类平台。
近两年随着政府融资政策全面收紧，政府投融资平台以政府信用为担保的融资行为受到全面制约，这也意味着，地方政府投融资平台在政策法规层面失去了一个最重要的信用背书，融资能力大大减弱。平台公司转型面临两大压力：承担政府隐形债务压力、政策限制的融资压力，但同时平台公司拥有三大独特优势：地方融资平台积累的地方建设经验和关系网络，包括进行非营利性质的基础建设领域的投资经验，与当地政府、银行长期的合作关系，以及拥有大量存量资产。
自2010年首次出台规范融资平台公司政策至2018年以来，政府就地方融资平台公司的强监管措施频出，明确提出了剥离地方融资平台公司的政府融资功能，并不断提出一系列强监管措施。前几年政府平台公司的投融资再度放松，各地方政府通过设立新的项目公司等方式进行融资，进一步加大了地方政府的隐形债务。虽然2017年又陆续发布财预50号文、87号文等文件，针对政府平台公司的投融资进行相应限制，与稍前的43号文，为防范发生系统性金融风险，2018年财政部下发23号文，从资金供给端开始约束地方政府及其平台融资。此文件实际上是针对金融业，从源头遏制政府平台公司肆无忌惮的投融资行为。23号文将彻底切割地方政府对政府融资平台的隐形担保，将实行更为市场化的方式进行运作。通过“四个不得”、限制明股实债、资本金穿透以及经营性现金流还款等方面，对金融企业为政府融资平台融资进行约束。
地方政府投融资类公司面临的八大风险
地方政府融资平台公司的建立，虽然能够解决地方政府财政紧缺的问题，但是在传统地方融资平台公司的发展模式下，其带来的经营风险及社会矛盾也愈发明显。一些地方政府依托政府融资平台等方式举债已接近极限。具体的风险来源及种类主要有：
第一，出资风险。这些公司实收资本主要是财政直接拨款、划转股权债权、划拨土地等资产形式组成。成立初期普遍存在设立手续不完善、出资不实的情况，甚至有融资平台公司存在公司设立时以搭桥贷款作为资本金，债务融资后再以各种名义抽回的情况。后来发现，非货币资产出资存在的问题较多，特别是土地违规操作的担保风险很大，土地入账评估价值大幅度偏离基准地价等等。
第二，融资渠道受阻风险。地方政府融资平台现有债务除纳入地方政府债务核算部分可通过地方债务置换处理外，其余未纳入部分需自己进行融资解决。然而平台公司主要功能是用于基础设施建设、公用事业建设等，以政府为资产、信用等依托而成立的投融资公司，其本身造血功能较弱，随着资产负债率的逐步攀升，难以再通过借新还旧维系，融资渠道逐渐受阻。
第三，政府干预风险。融资平台公司行政化色彩严重，缺乏良好的法人治理结构。政府直接或间接管理融资平台公司人、财、物，政府对基础设施建设资金进行决策和计划筹集、管理、使用，公司只是担当出纳角色，没有形成真正意义上符合风险收益一体化要求的投融资主体。在管理中很多公司存在资产状况不实、亏损全资子公司未纳入合并报表、多计收益、少提折旧、费用等问题。
第四，资金项目管理风险。融资平台公司没有实行完善的法人治理结构，容易形成政企不分，受行政干预影响较大，内部管理普遍存在重融资轻管理，由此引发的资金监管工作不规范，责任主体不明晰、缺乏严格的内部控制制度的问题。
第五，建设管理操作风险。部分项目重建设轻管理的现象，建设项目缺乏绩效评估。在融资运行阶段，也存在违规以协议方式变更国有土地使用权，用于抵押担保。有的市、县级人民政府越权批准改变土地权属和用途，给融资平台公司将其用于债务融资。这种现象属无效担保和无效抵押物，形成了担保风险。
第六，地方政府支持力度减弱风险。资产方面，储备土地、公益性资产已被明确禁止注入融资平台公司；业务方面，委托代建、政府购买服务被要求逐步规范；融资方面，《预算法》禁止政府为企业融资提供任何形式的担保。地方政府对融资平台公司的支持力度正在逐渐减弱。
第七，收入来源制约风险。融资平台债务融入资金主要用于政府无收入来源的公益基础性设施建设，而用于偿还债务的来源主要是土地出让金收入。据国外研究机构统计，土地拍卖收入一般占二线城市财政收入的35%以上。现在严格的房地产调控政策下，土地成交量价齐跌、贷款抵押物面临贬值的问题尤为突出。对未来地方政府的收入来源形成较大制约。
第八，到期偿债风险。地方政府融资平台承担公益性项目所形成的债务体量很大，纳入政府债务的只是一小部分，随着时间推移，偿债风险逐步加大。各银行将平台贷款的审批权收归总行，大多数银行暂停了新项目贷款审批工作。从银行看，紧缩的平台信贷政策仍在延续。因此“借新还旧”的套路实施难度很大，导致融资平台公司最直接的风险就是到期偿债风险。
向市场化主体转型的五条途径
进入新时代之后，GDP增长不再是各地方追求发展的唯一目标，各地依靠投资拉动GDP增长的模式将彻底转变，政府平台公司作为地方政府投融资主体的历史使命也基本完成。未来地方政府将通过发行地方债的方式完成融资，通过政府购买等更为规范的方式来完成地方公益性项目建设，通过政府补贴加市场化资金形式完成地方准公益性项目，由此，政府平台公司将面临转型。把平台公司真正按照市场化运行平稳过渡过来。
从业务转型入手，战略调整向市场化主体转型的方向。财政部23号文将倒逼大量政府平台公司进行转型，完成从地方政府投融资主体向市场化主体的转型。未来四大类政府平台公司可以依托原有优势向四个方向进行转型：原有的土地开发类平台公司将依托土地等国有资产向国有资产管理公司转型；原有的保障房等建设类平台公司将通过房屋建设等方面的经验向房地产开发公司转型；原有的基础设施建设类平台公司向城市基础设施与公共服务综合服务提供商转型；原有的投资类平台公司将通过产业基金等方式进行产业投资，并向金融控股公司转型。
从与政府关系的转型，还原地方融资平台公司的独立法人地位是未来转型的关键。要想解决长期问题，需要体制上的深层改革。下一步既然是法人运作，地方政府的所有担保都无效，一旦资金链断裂，需自行消化。公司的政府性支持由隐性化、合规化、不确定性向显性化、合法化、确定性转变。明确地方政府责任，明确平台公司与地方政府之间的权责界定。同时，加强地方政府投融资市场的透明化管理，规范融资品种和偿债来源。通过政策规范，清理地方政府融资平台中的违规操作、管理漏洞、账务不清等恶性现象，建立健全地方政府融资平台偿债机制，加强地方政府财政创收能力，降低偿债风险，营造科学化、规范化的融资市场。
从国有企业供给侧改革角度，通过兼并重组为转型提供新结构。对于当地政府辖区内平台企业较多的情况，可以由政府牵头组织由大平台并小平台，强平台并弱平台的方式，将业务相同或者互补的平台公司合并，组建新的综合性城投集团，该城投集团成为综合性控股平台，对下属各合并平台整合资源最大化效应，互补短板，做大做强。有助于发挥规模效应，降低成本。尤其是对于供水、供热这些固定成本高的公益性行业，把具有相同业务的企业合并，能降低总的供应成本，从而减耗增效。而债务规模较大、经营不善的政府平台公司将会在市场竞争中被淘汰。
从国有企业混合所有制改革角度，引入社会资本方为转型提供动力。通过PPP业务转向公益事业投资与运营实体，与社会资本合作，由社会资本承担起城市基础设施与公共服务项目的融资、建设与运营。在平台通过对存量债务清理后，转型为非监管名单的实体企业，最后通过吸收社会资本参与到供水供气、垃圾处理等公益性项目，政府给予特许经营权或财政补贴，由项目公司按照市场化原则来偿还原有债务。
从融资方式转型，实现投资主体多样化也是寻求转型的重要途径。地方融资平台公司应在发展传统的间接融资渠道之外，充分利用金融市场，积极尝试直接性融资渠道，开拓资产证券化等新型融资工具，建立规范化的平台公司融资方式，如PPP、专项债、政府投资基金、债券、贷款等。
（作者：李锦/吉林大学中国国有经济研究中心研究员）
