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政府信息公开如何改变人们对环境质量的评价

观点

2019-02-18 12:47


生态环境关系民众的身心健康,绿色发展是国家倡导的五大发展理念之一。特别是空气质量的优劣,是民众普遍关心的重要环境议题。2013年9月,国务院发布《大气污染防治行动计划》,掀起了一场席卷全国的“空气质量保卫战”。
《大气污染防治行动计划》提出的具体目标是:到2017年,全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上,优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右,其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右。
虽然秋冬季时严重雾霾天气仍时有出现,但不可否认的是,近年来全国主要城市特别是首都北京的空气质量有明显改善。2018年12月末,生态环境部新闻发言人刘友宾在北京向媒体介绍说:“2018年1至11月,全国338个地级及以上城市平均优良天数比例为81.6%,同比上升1.1个百分点。全国PM2.5平均浓度38微克/立方米,同比下降7.3%。京津冀及周边地区‘2+26’城市、长三角、汾渭平原PM2.5浓度分别下降12.1%、6.5%、11.1%。”针对2018年秋冬季以来全国一些地方发生的多次重污染过程,他特别强调,不能因为一两次重污染过程就对“全年空气质量持续向好、秋冬季稳中向好的总体态势”有所怀疑。
那么,如何在客观空气质量稳中有进的情况下,使民众的获得感和满意度得到持续提升,就成为环境治理方面值得关注的问题。
民众对环境质量的主观感知和评价,同客观环境污染程度紧密相关。空气污染越严重,民众的空气质量评价就越低,反之则越高。但是,民众的判断往往带有一定的主观色彩乃至偏见,并不能准确反映客观的实际情况,因此需要加以引导。比如,环境质量标准有很强的“锚定效应”,标准的提升会使民众对环境质量的评价发生很大改变。
民众会依据各种信息来对空气质量做出判断,这中间既有个人的切身感知,也有其他信息会影响相关判断。特别是政府部门发布的环境质量信息,会在很大程度上影响民众对环境质量的评价。与此同时,政府部门及时准确地发布环境质量信息,也有助于民众采取各项措施去做好环境污染防护。因此,环境信息公开,在客观环境质量和民众主观判断之间发挥至关重要的作用,也是环境治理方面不容忽视的关键因素。
2008年5月,《环境信息公开办法(试行)》开始实施,环境信息公开成为各级政府部门的法定义务。特别是污染源监管信息的公开,将会对污染企业产生强大的社会舆论压力,并推动环境治理走向更加开放、参与和协同的共享共治状态。
环境信息公开如何影响民众对环境质量的评价?笔者和厦门大学公共事务学院教授于文轩合作完成的论文,对此进行了研究。
在公共服务质量评价和政府绩效管理领域,大量研究关注的是主观和客观的绩效信息是否一致的问题。
由于信息不对称和主观偏见,民众对公共服务质量的评价往往会有偏差,甚至同客观公共服务质量背道而驰。比如,各地纪委组织的政风行风测评,往往会出现一些政府部门的主观评价同客观绩效出入较大的情况:长期以来,城管、公安等部门的得分偏低,反倒是同民众打交道不多的财政、政策研究等部门得分较高。之所以会出现这种情况,部分原因在于,这些部门同民众打交道较多,民众主观感受直接而强烈,且在媒体报道中,这些部门往往涉及大量负面事件,甚至时有恶性事件发生。
尽管民众的主观感知会有偏差乃至偏见,但是总体来说大量研究都发现,公共服务质量的主观感知和客观评价之间存在较强的联动性。空气质量是可见度较高的一类公共服务,民众都能切身感受,因此主观感知和客观评价之间会存在较强的相关关系。
政府部门的环境信息公开会影响民众对环境质量的主观评价,这主要是因为两个方面的原因。
首先,政府发布的环境质量信息为民众做出主观评价提供了参考点,使民众的主观感知会向客观信息靠拢。换句话说,环境信息公开使民众可以校准自己的主观感知,使其更接近客观的环境质量。
其次,政府大力发布各类环境信息,体现出较强的透明和问责,可以赢得民众对政府的信任。如果政府部门敢于积极主动地披露各类环境信息,那么民众会认为政府会采取切实有效的措施防治环境污染。因此,在环境污染程度相当的情况下,民众会倾向于容忍政府一时的低绩效,并会在评价环境质量时有所宽容。
为验证上述理论假设,我们使用中国32个大城市的多源数据展开我们的研究。这32个城市包括4个直辖市,22个省会城市,5个计划单列市,以及苏州。这些城市分布在全国各地,且是各地的中心城市,能够代表中国主要城市。
有关空气质量主观评价的数据来自2011年“连氏中国城市服务型政府调查项目”。该项目使用计算机辅助电话访问系统,对内地32个主要城市(直辖市、省会城市,计划单列市和部分重要城市)的服务型政府建设情况进行测评,每个城市抽样调查700个居民,北京和上海这样的特大城市则调查1000个居民。我们在调查问卷中设置了一项问题,询问居民对当地空气质量的评价。居民以0-10分来评价,分值越高说明他们对空气质量越满意。
有关空气质量的数据来自国家环保部发布的统计数据,包括二氧化硫浓度、二氧化氮浓度、PM10浓度,以及上述指标综合而成的空气质量等级。因有效数据形成期间,PM2.5浓度尚未纳入国家空气质量监测范围(将PM2.5纳入后的第四次修订版《环境空气质量标准》于2012年2月发布,2016年1月1日起生效),所以无法对其加以分析。
我们使用一项第三方独立评价数据,衡量城市政府环境信息公开的情况。2009年,注册于北京的公益环境研究机构“公众环境研究中心”(IPE)联合国际性公益环保组织“自然资源保护协会”(NRDC)联合开发了污染源监管信息公开指数(PITI)。该指数从监管信息、自行监测、互动回应、排放数据、环评信息五个方面,每个方面又通过系统性、及时性、完整性、友好性等四个维度,对全国120环保重点城市进行评估。
随着环保力度的不断加大,各地污染源监管信息公开程度日益提升。但是,环境信息公开的整体情况仍然不容乐观,比如2018年全国120 城市的PITI 指数平均分为52.2 分,距离满分100分尚有很大距离。此外,我们还使用了IPE发布的城市空气质量信息公开指数(AQTI),作为具体衡量大气环境质量信息公开状况的指标。
我们的研究显示,在控制了居民的性别、年龄、学历和收入等因素后,民众对空气质量的主观评价同客观环境污染程度高度相关。除了二氧化氮浓度以外,其他三项空气质量指标(二氧化硫浓度、PM10浓度、空气质量等级)都同民众的主观评价正相关。这意味着民众的主观感知能够在一定程度上反映客观的环境质量,也说明政府部门需要高度关注民众对环境质量的主观评价。
有趣的是,我们发现环境信息公开会影响民众对环境质量的主观评价。在空气质量相当的城市之间,环境信息公开程度较好的城市,民众可以容忍一定程度的环境污染,并会对空气质量做出更高的评价。换句话说,在同等情况下,环境信息公开可以降低民众对空气污染的不满。当环境信息公开达到一定程度以后,民众对空气污染的评价甚至会同客观空气质量“脱钩”,即民众的不满会得到明显的控制
很多地方政府对环境信息公开投鼠忌器,担心污染源监管信息的披露会影响当地企业的生产经营,并进而会对当地经济增长带来威胁。与此同时,一些地方政府对环境信息公开可能诱发的社会不稳定感到顾虑,也倾向于弱化信息公开力度。
我们的研究显示,政府部门的这些顾虑和担心可能是不必要的。同信息公开的潜在威胁相比,信息公开的正面价值相对来说更加明显和持久。空气污染防控是一场要持续很久的攻坚战,不是可以短期奏效或一劳永逸的。在空气质量无法大幅改善的情况下,民众往往会对环境治理失去信心,对环境污染习以为常,并会对政府能力失去信任。政府不应对空气质量改善做出脱离现实的承诺,但是却可以通过环境信息公开提振民众的信心。
之所以有些地方政府不愿意公开环境污染源信息,同大型污染企业的干扰不无关系。已有研究发现,如果大型企业是当地的经济支柱,且属于重污染行业,那么当地政府就不敢披露环境信息,以免得罪这些企业并影响本地经济增长。这意味着要通过扭转地方政府发展观来铲除政府与企业的合谋链条,使各地政府愿意推动环境信息公开工作。与此同时,加强非政府组织的第三方独立监测,鼓励民众通过“随手拍”等方式参与环境监督,也有助于多措并举地推进环境信息公开。
[本文原以英文与厦门大学公共事务学院教授于文轩联合撰写,原始出版信息如下:Ma, L., Yu, W. (2018). Subjective and objective air quality in urban China: The moderating effect of environmental transparency. China Policy Journal, 1(1), 85-109.。具体技术细节请参考原文。]